Ricorso proposto dalla Regione Veneto (c.f. 80007580279 - P.IVA
02392630279), in persona del Presidente della giunta regionale dott.
Luca Zaia (c.f. ZAILCU68C27C957O), autorizzato con delibera della
giunta regionale n. 190 del 20 febbraio 2018 (all. 1), rappresentato
e difeso, per mandato a margine del presente atto, tanto unitamente
quanto disgiuntamente, dagli avv.ti Ezio Zanon (c.f.
ZNNZEI57L07B563K) coordinatore dell'Avvocatura regionale, prof. Luca
Antonini (c.f. NTNLCU63E27D869I) del Foro di Treviso e Luigi Manzi
(c.f. MNZLGU34E15H501V) del Foro di Roma, con domicilio eletto presso
lo studio di quest'ultimo in Roma, Via Confalonieri, n. 5 (per
eventuali comunicazioni: fax 06/3211370, posta elettronica
certificata luigimanzi@ordineavvocatiroma.org);
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso
la quale e' domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale delle
seguenti disposizioni della legge 27 dicembre 2017, n. 205, (Bilancio
di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio
pluriennale per il triennio 2018-2020), pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 302 del 29 dicembre 2017 - Suppl. ordinario n. 62:
1. art. 1, comma 37;
2. art. 1, comma 70;
3. art. 1, comma 71;
4. art. 1, comma 499;
5. art. 1, commi 679, 682 e 683;
6. art. 1, comma 778;
7. art. 1, comma 1072;
8. art. 1, commi 1079 e 1080.
Motivi
1) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 37, per
violazione degli articoli 3, 97, 117, III comma e 119 della
Costituzione.
L'art. 1, comma 37, proroga al 2018 la sospensione - gia'
disposta per il 2016 dal comma 26 dell'art. 1 della legge 28 dicembre
2015, n. 208 e poi prorogata per il 2017 con l'art. 1, comma 42,
lettera a) della legge 11 dicembre 2017, n. 232 - dell'efficacia
delle leggi regionali e delle deliberazioni comunali, «nella parte in
cui prevedono aumenti dei tributi e delle addizionali attribuiti alle
regioni e agli enti locali con legge dello Stato rispetto ai livelli
di aliquote o tariffe applicabili per l'anno 2015».
Si precisa che con il ricorso iscritto al reg. ric. n. 17 del
2016 la Regione Veneto aveva gia' impugnato l'art. 1, comma 26, della
legge n. 208 del 2015. Nel frattempo e' intervenuta la sentenza n.
135 del 2017, con cui codesta ecc.ma Corte costituzionale ha
dichiarato inammissibile la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 26, della legge 28 dicembre 2015, n. 208,
promossa, sempre dalla Regione Veneto, in riferimento agli articoli
3, 5, 32, 97, 117, terzo e quarto comma, 118 e 119, della
Costituzione.
Successivamente, con il ricorso iscritto al reg. ric. n. 19 del
2017 ha impugnato la proroga del medesimo blocco disposta con l'art.
1, comma 42, lettera a) della legge n. 232 del 2016; sul ricorso
codesta ecc.ma Corte costituzionale non si e' ancora pronunciata.
La Regione Veneto, dal momento che nella suddetta sentenza n. 135
del 2017 codesta ecc.ma Corte costituzionale non e' entrata nel
merito della questione, ma ha dichiarato inammissibile la questione
proposta, ritiene pertanto opportuno tornare nuovamente a impugnare
la disposizione che stabilisce la terza proroga consecutiva del
blocco dei poteri impositivi regionali, strutturando in termini
diversi dai precedenti le argomentazioni del proprio ricorso,
nell'intento di superare cosi' le questioni che hanno indotto, nella
precedente occasione, codesta ecc.ma Corte costituzionale a
dichiarare inammissibile la questione.
1. Nello specifico la Regione ritiene che il blocco del potere
impositivo regionale si ponga in violazione del corretto esercizio
della funzione statale di coordinamento di cui all'art. 117, III
comma, e dell'art. art. 119, II comma, laddove prevede, dopo aver
affermato che comuni, le province, le citta' metropolitane e le
regioni hanno risorse autonome, questi «[s]tabiliscono e applicano
tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i
principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario».
Infatti, il blocco del potere impositivo protratto per il terzo
anno consecutivo determina una palese violazione delle suddette
disposizioni, dal momento che il blocco del potere regionale di
«stabilire e applicare» viene disposto dal censurato intervento
statale di coordinamento con una motivazione, come si specifichera'
di seguito, priva di proporzionalita', con violazione quindi anche
dell'art. 3 della Costituzione, la cui lesione ridonda, per quanto
detto, sulle competenze regionali relative all'autonomia impositiva
regionale.
Al riguardo e' innanzitutto dirimente precisare che nelle
precedenti occasioni (sentt. n. 381 del 2004, 284 e 298 del 2009) in
cui codesta ecc.ma Corte ha legittimato, ritenendo infondate le
questioni sollevate dalle regioni, il blocco dei tributi propri,
questo era contestuale alla giustificazione, addotta dal legislatore
statale, dell'imminenza di riforme fondamentali (patto di stabilita'
e federalismo fiscale), e non riguardava quindi, come invece nel caso
di specie, la proroga di un blocco (che tende quindi ad assumere un
carattere permanente) gia' disposto senza un particolare motivo se
non quello, meramente politico di «contenere il livello complessivo
della pressione tributaria» (cosi' recita il comma 26 dell'art. 1
della legge di stabilita' 2016, prorogato con la disposizione qui
impugnata).
Rispetto a tale scopo, che si pone in radicale contrasto con
l'autonomia politica impositiva regionale, si pone la questione del
rispetto del principio di proporzionalita' dell'intervento
coordinatore dello Stato (cfr. sentt. n. 326 del 2010 e n. 236 del
2013 in cui la Corte ha messo in relazione con l'obiettivo
prestabilito, la necessita' del rispetto del principio di
proporzionalita': «la disciplina dettata dal legislatore non deve
ledere il canone generale della ragionevolezza e proporzionalita'
dell'intervento normativo rispetto all'obiettivo prefissato»; ma si
veda anche la sentenza n. 272 del 2015).
In altre parole, in assenza - a differenza delle situazioni
oggetto dei precedenti giurisprudenziali - di una situazione di
riforma riguardante la finanza regionale e locale, la questione e'
inerente a quale valore costituzionale sia riconducibile quello
indicato dal legislatore di «contenere il livello complessivo della
pressione tributaria», al punto da giustificare il sacrificio
dell'autonomia impositiva regionale.
Da questo punto di vista, appare difficile trovare un fondamento
allo scopo perseguito dal legislatore statale, dal momento che la
Costituzione si connota piuttosto per la rilevanza che essa assegna
ai diritti sociali e al dovere tributario, qualificato come dovere
inderogabile di solidarieta', che ne costituisce la principale fonte
di finanziamento.
In questi termini, il prorogato blocco alla facolta' delle
regioni, prevista dall'art. 119, II comma, di stabilire e applicare i
tributi propri non trova adeguata giustificazione nello scopo
perseguito dal legislatore statale.
2. Cio' soprattutto se si considera, inoltre, anche da ulteriori
punti di vista, la ben differente situazione, rispetto ai precedenti
giurisprudenziali citati, in cui tale misura si trova oggi a cadere.
Facendo infatti riferimento alla Relazione sulla gestione
finanziaria delle regioni della Corte dei conti, sez. autonomie del
13 giugno 2017 (Deliberazione n. 17/SEZAUT/2017/FRG, pagina 43) (1)
emerge che le regioni hanno subito «nel quadriennio 2015-2018,
ulteriori contributi a carico delle RSO (nella misura in cui questi
sono da considerarsi aggiuntivi rispetto a quelli previsti fino al
2014), sia gli obiettivi di finanza pubblica a carico del Fondo per
il Servizio sanitario nazionale, con relativa riduzione del
finanziamento di oltre 10,5 miliardi rispetto ai livelli programmati»
(enfasi ns.).
Tabella n. 9/SALDI - Effetto cumulato degli obiettivi di finanza
pubblica 2015-2018 a carico delle RSO
Parte di provvedimento in formato grafico
Nello specifico, per la regione tali misure si sono tradotte,
nell'esercizio finanziario 2017, nei termini descritti nella seguente
tabella (2) :
Parte di provvedimento in formato grafico
Si tratta di dati che chiaramente confermano la mancanza di
proporzionalita' in cui e' incorso il legislatore statale
nell'intervento impugnato e che dimostrano la radicale differenza
dell'attuale contesto normativo rispetto alle situazioni - nelle
quali tagli al finanziamento regionale di questa portata non erano
certo avvenuti - che sono state oggetto di valutazione nelle
precedenti sentenze di codesta ecc.ma Corte costituzionale, le quali
hanno ritenute (allora) infondate le censure sui blocchi del potere
impositivo regionale.
Si tratta, peraltro, di una situazione normativa e finanziaria
attuale che ha trovato attenta considerazione nella giurisprudenza di
codesta ecc.ma Corte costituzionale proprio in funzione del valore,
non certo di «contenere il livello complessivo della pressione
tributaria», bensi' di quello di garantire adeguati livelli di
servizi ai cittadini.
Nella attuale congiuntura, infatti, e' la stessa giurisprudenza
di codesta ecc.ma Corte costituzionale che ha rimarcato la necessita'
che le regioni, nei confronti degli enti locali destinatari dei
finanziamenti dalle stesse erogate, non alterino il quadro
finanziario di questi ultimi: nella sentenza n. 275 del 2016, ad
esempio, ha censurato una normativa regionale che stabiliva una
discrezionale e incerta compartecipazione della regione ad un
servizio afferente un diritto fondamentale della persona (quale
quello erogato dalla provincia per il trasporto dei disabili); nella
sentenza n. 10 del 2016, inoltre, ha censurato tagli regionali alle
risorse provinciali perche' non consentivano di finanziare le
funzioni conferite alle province stesse, al punto da influire
negativamente sugli stessi cittadini, pregiudicando per gli stessi la
continuita' nella fruizione dei diritti di rilevanza sociale (cfr.
anche la sentenza n. 188 del 2015).
Ritorna quindi, anche da questo punto di vista, la valutazione
sulla proporzionalita' del disposto blocco del potere impositivo
regionale, che stringe le regioni tra l'incudine e il martello: il
martello di una giurisprudenza costituzionale che giustamente
richiede loro di continuare a garantire i trasferimenti agli enti
locali per i servizi e l'incudine di un pesante sistema di tagli, cui
pero' le stesse non possono reagire aumentando la pressione fiscale
regionale.
In questi termini si ritiene che la violazione del principio di
proporzionalita' sia da valutare anche alla luce del principio del
buon andamento della pubblica amministrazione di cui all'art. 97
Cost., la cui violazione ridonda sull'autonomia costituzionalmente
garantita alla regione dal momento che proprio la possibilita' di
continuare a garantire adeguati servizi e' preclusa
dall'impossibilita' di un autonomo sforzo fiscale aggiuntivo, con
quindi una ricaduta evidente sull'autonomia finanziaria regionale.
Quanto il contesto in cui interviene la disposizione impugnata
sia caratterizzato nei termini descritti risulta, peraltro,
comprovato dai precisi e ripetuti moniti che codesta ecc. ma Corte
costituzionale ha ritenuto di dover rivolgere al legislatore statale.
Basti ricordare il lungo elenco di pronunce che va dalla sentenza
n. 65 del 2016, che non si esime «dall'avvertire che interventi
statali, i quali modifichino repentinamente l'equilibrio del rapporto
tra autocoordinamento regionale e supplenza statale nel delicato
settore dei contributi regionali alla finanza pubblica, restano
ovviamente soggetti allo stretto scrutinio di questa Corte, se e in
quanto investita del relativo giudizio», fino alla sentenza n. 169
del 2017, dove si afferma «nondimeno deve essere rinnovato al
legislatore l'invito a corredare le iniziative legislative incidenti
sull'erogazione delle prestazioni sociali di rango primario con
un'appropriata istruttoria finanziaria. Cio' soprattutto al fine di
definire in modo appropriato, anche tenendo conto delle scansioni
temporali dei cicli di bilancio e piu' in generale della situazione
economica del Paese, il quadro delle relazioni finanziarie tra lo
Stato, le regioni e gli enti locali, evitando la sostanziale
estensione dell'ambito temporale di precedenti manovre che potrebbe
sottrarre al confronto parlamentare la valutazione degli effetti
complessivi e sistemici di queste ultime in un periodo piu' lungo
(sentenza n. 154 del 2017)».
A ulteriore conforto di quanto detto va anche considerato che e'
rimasto del tutto inascoltato anche il monito che, da un altro punto
di vista, codesta ecc.ma Corte costituzionale ha rivolto al
legislatore statale con sentenza n. 205 del 2016, quando in relazione
all'art. 1, comma 418 della legge n. 190/2014, ha affermato che
disponendo tale norma che le risorse tagliate alle province
«affluiscano ad apposito capitolo di entrata del bilancio dello
Stato, si deve ritenere - e in questi termini la disposizione va
correttamente interpretata - che tale allocazione sia destinata, per
quel che riguarda le risorse degli enti di area vasta connesse al
riordino delle funzioni non fondamentali, a una successiva
riassegnazione agli enti subentranti nell'esercizio delle stesse
funzioni non fondamentali (art. 1, comma 97, lettera b, della legge
n. 56 del 2014)». Questo in quanto «[l]a previsione del versamento al
bilancio statale di risorse frutto della riduzione della spesa da
parte degli enti di area vasta va dunque inquadrata nel percorso
della complessiva riforma in itinere. E, cosi' intesa, essa si
risolve in uno specifico passaggio della vicenda straordinaria di
trasferimento delle risorse da detti enti ai nuovi soggetti ad essi
subentranti nelle funzioni riallocate, vicenda la cui gestione deve
necessariamente essere affidata allo Stato».
La sentenza ha quindi concluso che «[i] commi 418, 419 e 451,
dunque, non violano l'art. 119, primo, secondo e terzo comma, Cost.
nei termini lamentati dalla ricorrente, perche' le disposizioni in
essi contenute vanno intese nel senso che il versamento delle risorse
ad apposito capitolo del bilancio statale (cosi' come l'eventuale
recupero delle somme a valere sui tributi di cui al comma 419) e'
specificamente destinato al finanziamento delle funzioni provinciali
non fondamentali e che tale misura si inserisce sistematicamente nel
contesto del processo di riordino di tali funzioni e del passaggio
delle relative risorse agli enti subentranti».
Nello specifico, quindi, codesta ecc.ma Corte ha evidentemente
ritenuto di poter evitare la dichiarazione di illegittimita'
costituzionale delle norme impugnate solo sul presupposto che le
risorse prelevate sul territorio in favore dello Stato dovessero
essere destinate a una successiva riassegnazione agli enti
subentranti nell'esercizio delle stesse funzioni.
Dalla sentenza, quindi, derivava un vincolo a carico dello Stato,
a finanziare le regioni con riguardo alle funzioni prima provinciali
di cui si sono fatte carico, che pero' non e' stato minimante
considerato dal legislatore statale.
3. Si tratta quindi, nell'insieme, di una situazione
concretamente dimostrata proprio dalle prese di posizione di codesta
ecc.ma Corte costituzionale (e che in quanto tali rendono superflua
ogni ulteriore dimostrazione), che valgono, in tale specifica
fattispecie, a porre la denunciata violazione degli articoli 3, 97 e
119 Cost. su un piano che prescinde dall'allegazione da parte della
Regione della dimostrazione (che assumerebbe il carattere di una vera
e propria probatio diabolica nella misura in cui fosse, peraltro,
pretesa nei ristretti tempi in cui nel termine di sessanta giorni
previsto dalla legge n. 87 del 1953) di un vulnus tale da rendere
impossibile lo svolgimento delle proprie funzioni.
Quello che la regione e' invece in grado di documentare e' il
gettito potenziale che avrebbe potuto ricavare in assenza del blocco
dei tributi disposto dalla norma impugnata, che e' pari a 1.155 ml di
euro (3) .
Parte di provvedimento in formato grafico
4. Nello specifico, occorre inoltre considerare, a ulteriore
dimostrazione della violazione dell'art. 119 Cost., che in forza
dell'art. 8 del decreto legislativo n. 68 del 2011 - di attuazione
della legge delega n. 42 del 2009 - titolato «Ulteriori tributi
regionali», a decorrere dal 1° gennaio 2013, sono stati trasformati
in tributi propri regionali: la tassa per l'abilitazione
all'esercizio professionale, l'imposta regionale sulle concessioni
statali dei beni del demanio marittimo, l'imposta regionale sulle
concessioni statali per l'occupazione e l'uso dei beni del patrimonio
indisponibile, la tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche
regionali, le tasse sulle concessioni regionali, l'imposta sulle
emissioni sonore degli aeromobili.
Al riguardo, codesta ecc.ma Corte costituzionale nella sentenza
n. 102 del 2008 ha riconosciuto in relazione ai tributi propri
autonomi, tra i quali rientrano ora quelli identificati dall'art. 8
del decreto legislativo n. 68 del 2011, alle regioni una «potesta'
legislativa esclusiva».
Dal momento che la norma impugnata pretende di estendersi, data
la sua formulazione, anche ai tributi propri autonomi di cui al
suddetto art. 8, essa, anche sotto questo profilo, si pone
chiaramente in violazione del disposto di cui all'art. 119 Cost. che
invece prevede che siano le regioni, in piena autonomia una volta che
il coordinamento statale li abbia identificati come tributi propri
autonomi, a stabilirli e applicarli.
Peraltro, va anche considerato che da questo punto di vista, non
rilevano le argomentazioni espresse nella pregressa giurisprudenza
(che in ogni caso, come si e' visto, per i motivi sopra esposti, non
e' immediatamente pertinente alla fattispecie de quo e alla specifica
struttura sull'impugnativa, incentrata sul difetto di
proporzionalita' dell'intervento statale di coordinamento) di codesta
ecc.ma Corte costituzionale, quando nei precedenti pronunciamenti sul
blocco della autonomia impositiva regionale ha ritenuto infondate le
censure regionali affermando che «lo Stato puo' disporre in merito ai
tributi da esso istituiti, anche se il correlativo gettito sia di
spettanza regionale»: tali affermazioni erano, infatti, riferite ai
tributi propri derivati e non a quelli autonomi, rispetto ai quali
esse non sono pertinenti.
5. Le censure esposte in termini di difetto di proporzionalita',
peraltro, si confermano anche in considerazione della tecnica
legislativa utilizzata, ovvero quella della modifica a ripetizione
del termine del blocco, rispetto alla quale non sembra inutile,
ricordare che codesta ecc.ma Corte nella sentenza n. 154 del 2017 ha
stigmatizzato l'utilizzo di tale tecnica (nel caso deciso atteneva al
diverso versante delle misure di taglio dei trasferimenti e di
contenimento della spesa) richiamando il legislatore a desistere da
queste forme di «transitorieta' permanente», che incidono sulla
autonomia delle regioni e rinnovato, per la seconda volta, «l'invito
al legislatore ad evitare iniziative le quali, anziche' "ridefinire e
rinnovare complessivamente, secondo le ordinarie scansioni temporali
dei cicli di bilancio, il quadro delle relazioni finanziarie tra lo
Stato, le regioni e gli enti locali, alla luce di mutamenti
sopravvenuti nella situazione economica del Paese", si limitino ad
estendere, di volta in volta, l'ambito temporale di precedenti
manovre, sottraendo di fatto al confronto parlamentare la valutazione
degli effetti complessivi di queste ultime».
6. Occorre poi considerare che non sono rilevanti, ai fini di
escludere la lesivita' della disposizione impugnata, le deroghe al
«blocco» disposte dall'art. 1, comma 26, della legge n. 208 del 2015.
In particolare, occorre precisare che l'art. 1, comma 174, della
legge 30 dicembre 2004, n. 311 e' applicabile a regioni che versino
in una ben precisa situazione: quella di un disavanzo di gestione a
fronte del quale non siano stati adottati, ovvero non siano
sufficienti, i provvedimenti necessari a ripianarlo. In merito ai
suddetti provvedimenti, il dato normativo dispone che «con la
procedura di cui all'art. 8, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n.
131, il Presidente del Consiglio dei ministri diffida la regione a
provvedervi entro il 30 aprile dell'anno successivo a quello di
riferimento». Quindi «[q] ualora la regione non adempia, entro i
successivi trenta giorni il presidente della regione, in qualita' di
commissario ad acta, approva il bilancio di esercizio consolidato del
Servizio sanitario regionale al fine di determinare il disavanzo di
gestione e adotta i necessari provvedimenti per il suo ripianamento,
ivi inclusi gli aumenti dell'addizionale all'imposta sul reddito
delle persone fisiche e le maggiorazioni dell'aliquota dell'imposta
regionale sulle attivita' produttive entro le misure stabilite dalla
normativa vigente». La deroga al blocco, pertanto, e' possibile solo
in una situazione di disavanzo di gestione nel settore sanitario ed
e' funzionale al suo ripianamento.
E' dunque evidente come la derogatoria possibilita' d'intervento
sui tributi da parte delle regioni, cosi' come e' strutturata, non si
presenti come una via percorribile dalla Regione Veneto, che non
presenta un disavanzo di gestione nel settore sanitario.
Ne', peraltro, la considerazione di tale deroga incide sulla
esposta censura inerente il difetto di proporzionalita', che si
evidenzia non solo quando una regione versi in una situazione
patologica, ma anche quando, proprio per non incorrere in un
disavanzo, sia costretta - non potendo utilizzare l'autonomo sforzo
fiscale - a ridimensionare la spesa per i servizi erogati.
Quanto poi alla disposizione di cui all'art. 2 del decreto-legge
8 aprile 2013, n. 35, convertito dalla legge 6 giugno 2013, n. 64, va
rilevato che anch'essa si applica a fattispecie ben precise. La norma
si riferisce, infatti, a Regioni «che non possono far fronte ai
pagamenti dei debiti certi liquidi ed esigibili alla data del 31
dicembre 2012, ovvero dei debiti per i quali sia stata emessa fattura
o richiesta equivalente di pagamento entro il predetto termine
[...]».
La possibilita' stabilita dall'art. l, comma 26, di effettuare
manovre fiscali incrementative ai fini dell'accesso alle
anticipazioni di liquidita' previste nella disposizione appena citata
si riferisce quindi solo a regioni con evidenti problemi di
liquidita' a fronte di debiti certi, liquidi ed esigibili. Nuovamente
quindi, si deve evidenziare che si tratta di una possibilita' non
ravvisabile per la Regione Veneto che non si trova nella suddetta
situazione. In ogni caso, va aggiunto che, come le deroghe
precedentemente considerate, essa vale solo per il settore della
sanita' e in relazione ai debiti pregressi, con esclusione quindi di
tutti gli altri settori in relazione ai quali la Regione potrebbe
invece ritenere utile procedere a incrementi della propria spesa,
come ad esempio quello della spesa di investimento relativa alla
realizzazione di opere pubbliche e infrastrutture.
Anche altre norme, quali i commi 79, 80, 83 e 86 dell'art. 2
della legge n. 191 del 2009, si riferiscono a fattispecie specifiche
non riferibili alla Regione Veneto.
Per quanto concerne il comma 79, esso prevede un aumento
automatico dell'aliquota dell'IRAP e dell'addizionale regionale
dell'IRPEF contestualmente alla nomina di un commissario ad acta in
attuazione dell'art. 120 della Costituzione per la predisposizione e
l'attuazione del Piano di rientro, a seguito della mancata
presentazione del Piano o di parere negativo del Consiglio dei
ministri su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di
concerto con il Ministro della salute, sentito il Ministro per i
rapporti con le regioni, del Piano presentato dalla Regione. I commi
80, 83 e 86, inoltre, si applicano solo alle Regioni sottoposte a
Piano di rientro in ambito sanitario.
Alcuna delle fattispecie suddette e' sussumibile alla condizione
della Regione Veneto.
7. In conclusione si deve ulteriormente considerare che la
Regione Veneto si trova ad essere penalizzata dall'impugnato «blocco»
della manovrabilita' dei tributi propri, soprattutto in quanto nel
periodo 2010/2017 e' stata l'unica tra le regioni ordinarie a non
aver disposto aumenti all'addizionale regionale all'Irpef.
Tale comportamento virtuoso rispetto allo scopo perseguito dal
legislatore statale con la norma impugnata («contenere il livello
complessivo della pressione tributaria») diviene ora paradossalmente
fattore di penalizzazione, dal momento che in base alla struttura
della norma, gli aumenti delle aliquote dei tributi e delle
addizionali attribuiti alle regioni deliberati prima del 2015
rimangono in vigore e le relative regioni continuano a disporre di un
maggiore gettito che invece viene precluso alla ricorrente.
2) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 70, per
violazione degli articoli 38, III e IV comma, 97, 117, III e IV
comma, 118 e 119, Cost.
1. L'art. 1, comma 70, prevede: «Per l'esercizio delle funzioni
di cui all'art. 1, comma 947, della legge 28 dicembre 2015, n. 208,
e' attribuito un contributo di 75 milioni di euro per l'anno 2018 da
ripartire con le modalita' ivi previste».
La norma rifinanzia, ma solo per il 2018, un contributo alle
spese delle regioni relative alle funzioni di assistenza per
l'autonomia e la comunicazione personale degli alunni con disabilita'
fisiche o sensoriali.
Si tratta di funzioni che con il processo di riordino delle
province sono state assegnate alle regioni con l'art. l, comma 947
della legge n. 208 del 2015, «a decorrere dal 1° gennaio 2016».
In forza di tale disposizione, infatti, «Ai fini del
completamento del processo di riordino delle funzioni delle province,
di cui all'art. 1, comma 89, della legge 7 aprile 2014, n. 56, le
funzioni relative all'assistenza per l'autonomia e la comunicazione
personale degli alunni con disabilita' fisiche o sensoriali, di cui
all'art. 13, comma 3, della legge 5 febbraio 1992, n. 104, e relative
alle esigenze di cui all'art. 139, comma 1, lettera c), del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112, sono attribuite alle regioni a
decorrere dal 1° gennaio 2016, fatte salve le disposizioni
legislative regionali che alla predetta data gia' prevedono
l'attribuzione delle predette funzioni alle province, alle citta'
metropolitane o ai comuni, anche in forma associata. Per l'esercizio
delle predette funzioni e' attribuito un contributo di 70 milioni di
euro per l'anno 2016. Con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri, su proposta del Ministro delegato per gli affari regionali
e le autonomie locali, di concerto con il Ministro dell'economia e
delle finanze e con il Ministro dell'interno, previa intesa in sede
di Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo 28
agosto 1997, n. 281, da emanare entro trenta giorni dalla data di
entrata in vigore della presente legge, si provvede al riparto del
contributo di cui al periodo precedente tra gli enti territoriali
interessati, anche frazionandolo, per l'anno 2016, sulla base
dell'anno scolastico di riferimento, in due erogazioni, tenendo conto
dell'effettivo esercizio delle funzioni di cui al primo periodo».
Nello specifico, si tratta delle funzioni disciplinate dall'art.
13, comma 3 della legge n. 104 del 1992, dove si afferma che «[n]elle
scuole di ogni ordine e grado, fermo restando, ai sensi del decreto
del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, e successive
modificazioni, l'obbligo per gli enti locali di fornire l'assistenza
per l'autonomia e la comunicazione personale degli alunni con
handicap fisici o sensoriali, sono garantite attivita' di sostegno
mediante l'assegnazione di docenti specializzati».
Tale funzione prevede, quindi un'assistenza specialistica ad
personam che dev'essere fornita al singolo studente con disabilita' -
in aggiunta all'assistente igienico-personale, all'insegnante di
sostegno e agli insegnanti curricolari - per sopperire ai problemi di
autonomia e/o comunicazione sussistenti nello studente.
La tradizionale applicazione di questo istituto ha avuto quali
principali destinatari gli studenti con disabilita' di comunicazione
(udito e parola). Ma una corretta lettura del dettato normativo ha
consentito la giusta diffusione dell'assistente all'autonomia e alla
comunicazione anche ad altre tipologie di disabilita', diretta a
garantire l'assistenza specialistica ad personam a tutti gli studenti
con disabilita' fisica, psichica o sensoriale, la cui gravita' o
limitazione di autonomia, determini l'inevitabile necessita' di
assistenza per un regolare apprendimento delle nozioni scolastiche.
Inoltre, la funzione che e' stata trasferita alle regioni,
facendo riferimento anche all'art. 139, lettera c), del decreto
legislativo n. 112 del 1998, concerne anche, in relazione
all'istruzione secondaria superiore, il servizio di trasporto degli
alunni con handicap o in situazione di svantaggio.
In base al suddetto art. 139, lettera c), infatti: «1. Salvo
quanto previsto dall'art. 137 del presente decreto legislativo, ai
sensi dell'art. 128 della Costituzione sono attribuiti alle province,
in relazione all'istruzione secondaria superiore, e ai comuni, in
relazione agli altri gradi inferiori di scuola, i compiti e le
funzioni concernenti:
...
c) i servizi di supporto organizzativo del servizio di
istruzione per gli alunni con handicap o in situazione di
svantaggio».
Tale interpretazione e' stata confermata Consiglio di Stato, con
il parere del 20 febbraio 2008, n. 213: «essendo stata trasferita
alla provincia (v. art. 139 decreto legislativo n. 112/98) la
competenza amministrativa gia' esercitata dallo Stato relativamente
ai servizi di supporto organizzativo del servizio di istruzione
secondaria superiore per gli alunni portatori di handicap e potendosi
e dovendosi far rientrare nel concetto di "supporto organizzativo",
in mancanza di diversa piu' specifica disciplina, anche il trasporto
scolastico degli alunni di tali tipi di scuole, (come del resto
rilevato dalla giurisprudenza) sara' la provincia a doversi far
carico dell'esercizio di tale incombenza».
2. In relazione a questa complessa e delicata funzione, che e'
stata attribuita stabilmente (l'art. l, comma 947 della legge n. 208
del 2015 stabilisce infatti, come detto, l'attribuzione della
funzione «a decorrere dal 1° gennaio 2016») alle Regioni in forza
dell'attuazione dell'art. 1, comma 89, della legge 7 aprile 2014, n.
56, la disposizione impugnata prevede un mero finanziamento una
tantum, limitato esclusivamente all'anno 2018.
E' evidente, allora, la contraddizione tra l'attribuzione di una
assegnazione «a decorrere dal 2016» e un finanziamento limitato ad un
sola annualita'.
In questi termini la disposizione impugnata non consente alle
regioni la possibilita' di una programmazione stabile del servizio a
favore degli alunni con disabilita', nella misura in cui non dispone
una forma di finanziamento disposta «a decorrere dall'anno 2018».
E' di tutta evidenza che un servizio di tale portata non puo'
essere organizzato dalle regioni senza una certezza sulla proiezione
pluriennale del relativo finanziamento, dal momento che esso implica
sia una spesa in formazione degli insegnanti (assistenti
all'autonomia e alla comunicazione), sia una spesa di investimento in
relazione ai mezzi di trasporto.
E' palese, infatti, che un finanziamento individuato nella forma
del contributo una tantum, senza alcun impegno per gli anni
successivi, impedisce un'adeguata strutturazione del servizio in un
ambito tanto delicato, all'interno del quale sono coinvolti valori
costituzionali ai quali questa ecc.ma Corte ha dedicato precisa e
attenta considerazione.
Da ultimo, infatti, nella sentenza n. 275 del 2016, questa ecc.ma
Corte ha evidenziato: «in attuazione dell'art. 38, terzo comma,
Cost., il diritto all'istruzione dei disabili e l'integrazione
scolastica degli stessi sono previsti, in particolare, dalla legge 5
febbraio 1992, n. 104 (Legge-quadro per l'assistenza, l'integrazione
sociale e i diritti delle persone handicappate)», la quale
«attribuisce al disabile il diritto soggettivo all'educazione ed
all'istruzione a partire dalla scuola materna fino all'universita'»;
e che «la partecipazione del disabile "al processo educativo con
insegnanti e compagni normodotati costituisce [...] un rilevante
fattore di socializzazione e puo' contribuire in modo decisivo a
stimolare le potenzialita' dello svantaggiato (sentenza n. 215 del
1987)" (sentenza n. 80 del 2010)».
Ha quindi precisato che «Il diritto all'istruzione del disabile
e' consacrato nell'art. 38 Cost., e spetta al legislatore predisporre
gli strumenti idonei alla realizzazione ed attuazione di esso,
affinche' la sua affermazione non si traduca in una mera previsione
programmatica, ma venga riempita di contenuto concreto e reale.
La natura fondamentale del diritto, che e' tutelato anche a
livello internazionale dall'art. 24 della Convenzione delle Nazioni
Unite sui diritti delle persone con disabilita', adottata
dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite il 13 dicembre 2006,
ratificata e resa esecutiva con legge 3 marzo 2009, n. 18, impone
alla discrezionalita' del legislatore un limite invalicabile nel
"rispetto di un nucleo indefettibile di garanzie per gli interessati"
(sentenza n. 80 del 2010), tra le quali rientra il servizio di
trasporto scolastico e di assistenza poiche', per lo studente
disabile, esso costituisce una componente essenziale ad assicurare
l'effettivita' del medesimo diritto».
Ha quindi censurato quelle disposizioni legislative che lascino
«incerta nell'an e nel quantum la misura della contribuzione»
rendendola «aleatoria, traducendosi negativamente sulla possibilita'
di programmare il servizio e di garantirne l'effettivita', in base
alle esigenze presenti sul territorio», al punto di ritenere viziata
da incostituzionalita', per violazione dell'art. 38, terzo e quarto
comma, Cost., una norma regionale che non garantiva «la certezza
delle disponibilita' finanziarie per il soddisfacimento del medesimo
diritto».
Tale certezza, sul piano necessariamente pluriennale nel quale
solo puo' essere efficacemente organizzato il servizio, viene meno
con la norma impugnata, che si limita a prevedere un contributo solo
per l'annualita' 2018, lasciando del tutto aleatoria la questione
inerente agli anni successivi.
Risulta quindi violato l'art. 119 Cost., e in particolare il
comma IV dello stesso, nella parte in cui afferma il principio del
finanziamento integrale delle funzioni pubbliche attribuite agli enti
territoriali.
E' evidente che il senso di tale disposizione e' quello di
assicurare una autonomia finanziaria fondata sul principio della
certezza delle risorse disponibili.
Nello specifico, la norma in questione, pur essendo relativa a
una funzione «attribuita» stabilmente alle regioni, la finanzia solo
per il 2018, lasciando del tutto aleatoria la questione del
finanziamento per gli anni successivi, violando in questi termini il
principio sostanziale implicato nell'art. 119, IV comma, Cost., che
e' appunto funzionale a garantire stabilita' alle risorse necessarie
per lo svolgimento delle funzioni attribuite.
Dal momento che l'ambito cui si riferisce il finanziamento e'
quello dei servizi ai disabili, viene violato anche l'art. 38, terzo
e quarto comma, Cost., poiche' in assenza di certezza di risorse, non
e' possibile una programmazione pluriennale del servizio,
determinandosi altresi' una violazione del principio del buon
andamento della pubblica amministrazione di cui all'art. 97 Cost.
Tale violazioni ridondano con tutta evidenza sulla competenza
legislativa regionale in materia di assistenza sociale di cui
all'art. 117, III e IV comma, dal momento che la legislazione
regionale, in assenza di una stabilita' del contributo, non e' in
grado di disciplinare adeguatamente la materia, e su quella
amministrativa di cui all'art. 118 Cost., poiche', a cascata, la
funzione amministrativa regionale non puo' essere efficacemente
organizzata.
3. Ma vi e' di piu'.
Le stesse risorse stanziate per il 2018 non solo impediscono,
come detto, una proiezione stabile del finanziamento sugli esercizi
successivi, ma altresi' coprono a malapena la meta' del fabbisogno
riscontrato a livello nazionale dal Governo, che e' pari a 112
milioni (doc. 2: Conferenza delle regioni e delle province autonome,
posizione sul disegno di legge bilancio di previsione dello stato per
l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio
2018-2020, 9 novembre 2017, pag. 7).
In questi termini, la disposizione impugnata si pone in contrasto
anche con quanto affermato da codesta ecc.ma Corte costituzionale
nella sentenza n. 205 del 2016, pronunciata a seguito della
impugnazione della Regione Veneto dell'art. 1, commi 418, 419 e 451,
della legge n. 190 del 2014, che denunciava come, nella misura in cui
il passaggio di risorse dal bilancio provinciale (e delle Citta'
Metropolitane) veniva disposto senza alcuna parallela prescrizione
circa la destinazione che lo Stato avrebbe dovuto imprimere a tali
risorse, salvo l'unico riferimento al vincolo a versare l'importo ad
apposito capitolo di entrata del bilancio dello Stato, si realizzasse
un vulnus all'autonomia finanziaria di spesa e il capovolgimento dei
meccanismi di compartecipazione e di trasferimento di risorse dallo
Stato alla periferia di cui all'art. 119, I, II e III comma Cost.
In tale pronuncia codesta ecc.ma Corte ha dichiarato non fondata
la questione, ma solo sul presupposto che, «disponendo il comma 418
che le risorse affluiscano ad apposito capitolo di entrata del
bilancio dello Stato, si deve ritenere - e in questi termini la
disposizione va correttamente interpretata - che tale allocazione sia
destinata, per quel che riguarda le risorse degli enti di area vasta
connesse al riordino delle funzioni non fondamentali, a una
successiva riassegnazione agli enti subentranti nell'esercizio delle
stesse funzioni non fondamentali (art. 1, comma 97, lettera b, della
legge n. 56 del 2014)». Questo in quanto « [l]a previsione del
versamento al bilancio statale di risorse frutto della riduzione
della spesa da parte degli enti di area vasta va dunque inquadrata
nel percorso della complessiva riforma in itinere. E, cosi' intesa,
essa si risolve in uno specifico passaggio della vicenda
straordinaria di trasferimento delle risorse da detti enti ai nuovi
soggetti ad essi subentranti nelle funzioni riallocate, vicenda la
cui gestione deve necessariamente essere affidata allo Stato».
La sentenza ha quindi concluso che «[i] commi 418, 419 e 451,
dunque, non violano l'art. 119, primo, secondo e terzo comma, Cost.
nei termini lamentati dalla ricorrente, perche' le disposizioni in
essi contenute vanno intese nel senso che il versamento delle risorse
ad apposito capitolo del bilancio statale (cosi' come l'eventuale
recupero delle somme a valere sui tributi di cui al comma 419) e'
specificamente destinato al finanziamento delle funzioni provinciali
non fondamentali e che tale misura si inserisce sistematicamente nel
contesto del processo di riordino di tali funzioni e del passaggio
delle relative risorse agli enti subentranti».
Nello specifico, quindi, codesta ecc.ma Corte ha evidentemente
ritenuto di poter evitare la dichiarazione di illegittimita'
costituzionale delle norme impugnate solo sul presupposto che le
risorse prelevate sul territorio in favore dello Stato dovessero
essere destinate a una successiva riassegnazione agli enti
subentranti nell'esercizio delle stesse funzioni.
Dalla sentenza, quindi, derivava un vincolo a carico dello Stato,
che pero' non e' stato minimante considerato, neppure in occasione
del finanziamento della delicatissima funzione assegnata - lo si
ribadisce - «a decorrere dal 2016» e che invece viene finanziata solo
per l'anno 2018.
L'omessa attuazione del disposto della sentenza n. 205 del 2016
ha quindi prodotto nel caso di specie quella violazione dell'art. 119
Cost. che codesta ecc.ma Corte aveva escluso sul solo presupposto che
il legislatore statale ottemperasse a un vincolo a suo carico
concernente tale riassegnazione.
In cio' si conferma ulteriormente la violazione dell'art. 119
della Costituzione, dal momento che la disposizione impugnata, cosi'
come e' strutturata, vanifica l'obbligo che codesta ecc.ma Corte
costituzionale, con la sentenza n. 205 del 2016, ha imposto al
legislatore, per cui le risorse stabilmente tagliate alle province e
alle citta' metropolitane per le loro funzioni e incamerate dallo
Stato avrebbero dovuto essere stabilmente riassegnate agli enti
subentranti nell'esercizio delle stesse funzioni.
Ne deriva pertanto la illegittimita' costituzionale dell'art. 1,
comma 70, nella parte in cui prevede che il contributo sia assegnato
solo «per l'anno 2018», anziche' «a decorrere dall'anno 2018», per
violazione degli articoli 38, III e IV comma, 97, 117, III e IV
comma, 118 e 119, Cost.
3) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 71, per
violazione degli articoli 117, III e IV comma, 118 e 119 della
Costituzione, nonche' degli articoli 5 e 120 della Costituzione per
violazione del principio di leale collaborazione.
1. L'art. 1, comma 71, interviene sulla disciplina dell'utilizzo
delle risorse del Fondo per il rinnovamento del parco mezzi del
trasporto pubblico locale e regionale, prevedendo la possibilita' di
destinare fino a 100 milioni di euro delle risorse gia' disponibili
per ciascuno degli anni 2019-2033 ai progetti sperimentali e
innovativi di mobilita' sostenibile finalizzati all'introduzione di
mezzi su gomma ad alimentazione alternativa e relative infrastrutture
di supporto, che siano presentati dai comuni e dalle citta'
metropolitane. Alle stesse finalita' possono essere destinate anche
le risorse gia' stanziate per la competitivita' delle imprese
produttrici di beni e servizi nella filiera dei mezzi di trasporto
pubblico su gomma e dei sistemi intelligenti per il trasporto.
La norma, pertanto, specifica la destinazione di una parte delle
somme che sono gia' stanziate sul Fondo per il rinnovamento del parco
mezzi del trasporto pubblico locale e regionale, in base alla legge
di bilancio 2017, e ne definisce le modalita' di utilizzo.
L'articolo si configura, infatti, come una novella all'art. 1,
comma 613, della legge 11 dicembre 2016, n. 232, che a sua volta e'
intervenuto al fine di modificare la disciplina e la dotazione
finanziaria del Fondo istituito dall'art. 1, comma 866, della legge
n. 208/2015, la cui operativita' era stata differita al 1° gennaio
2017 dall'art. 7, comma 11-quater, del decreto-legge n. 210 del 2015.
La norma prevede, in dettaglio, la possibilita' che le risorse
del Fondo per l'adeguamento del parco mezzi destinato al trasporto
pubblico locale e regionale, che e' finalizzato anche
all'accessibilita' per persone a mobilita' ridotta, possano essere
destinate al finanziamento di progetti sperimentali e innovativi di
«mobilita' sostenibile» per un importo sino a 100 milioni di euro per
ciascuno degli anni dal 2019 al 2033.
La norma richiede che tali progetti siano: a) coerenti con i
Piani Urbani di Mobilita' Sostenibile (PUMS) ove previsti dalla
normativa vigente; b) finalizzati all'introduzione di mezzi su gomma
ad alimentazione alternativa e relative infrastrutture di supporto;
c) presentati dai comuni e dalle citta' metropolitane.
Al riguardo, e' opportuno ricordare che il Fondo finalizzato
all'acquisto diretto, anche per il tramite di societa' specializzate,
nonche' alla riqualificazione elettrica e al miglioramento
dell'efficienza energetica o al noleggio dei mezzi adibiti al
trasporto pubblico locale e regionale, e' stato istituito, presso il
MIT, dal ricordato art. 1, comma 866, della legge n. 208 del 2015,
onde garantire il concorso dello Stato al raggiungimento degli
standard europei del parco mezzi destinato al trasporto pubblico
locale e regionale, e in particolare per l'accessibilita' per persone
a mobilita' ridotta. Sul Fondo sono affluite, previa intesa con le
regioni, le risorse disponibili di cui all'art. 1, comma 83, della
legge 27 dicembre 2013, n. 147, e successivi rifinanziamenti; tali
risorse sono state finalizzate al rinnovo dei parchi automobilistici
destinati al trasporto pubblico locale regionale e interregionale.
In attuazione del suddetto art. 1, comma 866, sono stati quindi
emanati due decreti ministeriali di riparto dei fondi: il decreto
ministeriale 10 giugno 2016, n. 209, poi annullato in seguito alla
sentenza n. 211 del 2016 di codesta ecc.ma Corte costituzionale che
ha imposto l'obbligo di conseguire l'Intesa con le regioni sul
medesimo decreto, che quindi e' stato sostituito dal decreto
ministeriale 28 ottobre 2016, n. 345.
L'art. 1, comma 613, della legge n. 232/2016 ha poi incrementato
le risorse attribuite al Fondo, istituito dal citato comma 866, di
altri 200 milioni di euro per il 2019 e di 250 milioni per ciascuno
degli anni dal 2020 al 2033, nonche' ne ha esteso le finalita' e
l'art. 1, comma 615, della medesima legge ha previsto la redazione
del Piano strategico della mobilita' sostenibile (PUMS), destinato al
rinnovo del parco autobus dei servizi di trasporto pubblico locale e
regionale, alla promozione e al miglioramento della qualita'
dell'aria con tecnologie innovative, in attuazione degli accordi
internazionali nonche' degli orientamenti e della normativa
comunitaria.
Al riguardo va precisato che la Regione Veneto ha impugnato, con
il ricorso reg. ric. n. 19 del 2017, l'art. l comma 615, nella parte
in cui prevede che il Piano strategico nazionale della mobilita'
sostenibile sia adottato con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri (su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti, di concerto con i Ministri dello sviluppo economico,
dell'economia e delle finanze e dell'ambiente) senza alcuna forma di
coinvolgimento delle regioni e in quella in cui conferma la medesima
mancanza di coinvolgimento anche in relazione all'emanazione del
decreto del Ministro dello sviluppo economico con cui sono
disciplinati gli interventi.
2. La medesima mancanza di coinvolgimento si rinviene nella norma
qui impugnata nella parte in cui rinvia, per la definizione delle
modalita' di utilizzo della suddetta quota di risorse del Fondo per
il rinnovamento del parco mezzi del trasporto pubblico locale e
regionale, all'emanazione di un apposito decreto del Ministro delle
infrastrutture e trasporti, di concerto con il Ministro dello
sviluppo economico e con il Ministro dell'economia e finanze. Anche
in questo caso, infatti, non e' prevista alcuna forma di
coinvolgimento delle regioni.
L'illegittimita' costituzionale diventa evidente alla luce della
sentenza n. 211 del 2016, con la quale codesta ecc.ma Corte ha
stabilito che i criteri di riparto del Fondo per l'adeguamento del
parco mezzi destinato al trasporto pubblico locale e regionale
possono legittimamente essere determinati da un decreto ministeriale,
solo previa intesa con le regioni.
Questo in quanto i) si tratta di un intervento di finanziamento
che «attiene a materia sicuramente rientrante, come piu' volte
ribadito da questa Corte, nell'ambito delle competenze regionali
residuali, qual e' quella del trasporto pubblico locale», ii) si
tratta di «risorse aggiuntive rispetto alla ordinaria capacita'
finanziaria regionale locale finalizzate a un intervento specifico e
vincolato ma a carattere generale non essendo destinato solo a
determinati ambiti territoriali», iii) per cui «l'impianto
costituzionale relativo alla competenza residuale delle regioni in
materia di trasporto pubblico locale e di interventi statali di
finanziamento in tale settore deve conciliarsi con l'esigenza di
assicurare la massima continuita', adeguatezza e grado di omogeneita'
del servizio di trasporto pubblico locale sull'intero territorio
nazionale. La predetta esigenza e' soddisfatta attraverso il concorso
di tutti gli apporti finanziari possibili, ivi compresi quelli
statali in funzione di sostegno ed integrazione delle limitate
risorse regionali disponibili, siano gli interventi a carattere
generale, siano invece mirati a finalita' specifiche».
Richiamando, quindi, in relazione al principio di leale
collaborazione, sia la sentenza n. 273 del 2013, sia le sentenze n.
168 del 2008 e n. 222 del 2005, la sentenza ha concluso che «proprio
perche' tale finanziamento interessa materia comunque di competenza
residuale regionale quale e' il trasporto pubblico locale, occorre
assicurare il piu' ampio coinvolgimento decisionale del sistema
regionale in ordine al riparto delle risorse finanziarie in oggetto;
coinvolgimento che si realizza attraverso lo strumento della "previa
intesa" con la Conferenza permanente Stato-Regioni (in tal senso, ex
multis, sentenza n. 168 del 2008 ma anche, da ultimo, sentenza n. 147
del 2016)».
Trattandosi, nel caso della norma impugnata, della destinazione
di una quota delle risorse del medesimo Fondo, valgono quindi
pienamente i principi affermati nella citata sentenza, dove peraltro
una forma minima, ma non ritenuta sufficiente dalla sentenza, di
coinvolgimento delle regioni era prevista dalla formula «sentite le
regioni».
Infatti, poiche' tale finanziamento interviene in un ambito di
competenza regionale, il rispetto delle attribuzioni
costituzionalmente riconosciute alle regioni impone di prevedere che
queste ultime siano pienamente coinvolte, attraverso la previsione di
una Intesa, nei processi decisionali concernenti il riparto delle
suddette risorse.
La norma impugnata, pertanto, si pone in contrasto con gli
articoli 5 e 120 della Costituzione, sul principio di leale
collaborazione, dal momento che non dispone tale coinvolgimento,
violando di conseguenza l'autonomia legislativa e amministrativa
regionale di cui gli articoli 117, III e IV comma, e 118, in quanto
interviene in una materia attinente al trasporto pubblico locale
prevendendo, tuttavia, che le risorse del Fondo siano unilateralmente
ripartite con decreto ministeriale.
Risulta inoltre violato anche l'art. 119 della Costituzione,
poiche' secondo la giurisprudenza consolidata di codesta ecc.ma Corte
costituzionale, la possibilita' di istituire e ripartire fondi
statali a destinazione vincolata rivolti agli enti territoriali, non
solo nel caso di intreccio di materie (sentenza n. 168 del 2008), ma
anche in caso di potesta' legislativa regionale residuale (ex
plurimis, la sentenza n. 27 del 2010 e n. 222 del 2005), e'
subordinata alla previsione del coinvolgimento delle regioni (tra le
tante, sentenze n. 182 e n. 117 del 2013).
4) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 499, per
violazione degli articoli 117, III e IV comma, 118 e 119 della
Costituzione e 5 e 120 sul principio di leale collaborazione.
1. L'art. 1, comma 499, prevede l'istituzione, tramite la riforma
dell'art. 13 del decreto legislativo n. 228 del 2001 («Orientamento e
modernizzazione del settore agricolo»), dei cd. «distretti del cibo»,
per mezzo dei quali il legislatore mira a tutelare, nella prossimita'
territoriale, un interesse pubblico di cui le regioni devono tenere
conto nel programmare le loro politiche di sviluppo.
La norma quindi e' diretta a rafforzare il sostegno alle forme
organizzative locali sostituendo i previgenti distretti «rurali» e
«agroalimentari di qualita'», con i nuovi «distretti del cibo» che
assorbono i precedenti e presentano ulteriori requisiti.
Nello specifico, le finalita' dichiarate al novellato primo comma
dell'art. 13 sono quelle di promuovere lo sviluppo territoriale, la
coesione e l'inclusione sociale, favorire l'integrazione di attivita'
caratterizzate da prossimita' territoriale, garantire la sicurezza
alimentare, diminuire l'impatto ambientale delle produzioni, ridurre
lo spreco alimentare e salvaguardare il territorio e il paesaggio
rurale attraverso le attivita' agricole e agroalimentari.
A tal fine, il novellato art. 13 definisce, al secondo comma, le
fattispecie dei distretti del cibo e rimette alle regioni il compito
di individuarli, dandone poi comunicazione al Ministero delle
politiche agricole alimentari e forestali, presso il quale e'
istituito il «Registro nazionale dei distretti del cibo» che
raccoglie i distretti riconosciuti dalle regioni, come disposto dal
III comma.
Il novellato art. 13, inoltre, al quarto comma, prevede che, al
fine di sostenere gli interventi per la creazione e il consolidamento
dei distretti, si applichino le disposizioni gia' previste nel
decreto ministeriale MiPAAF n. 1192 dell'8 gennaio 2016, attuativo
dall'art. 66 della legge n. 289 del 2002, recante i criteri, le
modalita' e le procedure per l'attuazione dei contratti di distretto.
Piu' precisamente, in base alla definizione contenuta nella lettera
h) del suddetto decreto tali contratti sono «accordi sottoscritti dal
MiPAAF e dai diversi soggetti operanti nel territorio del distretto
che hanno sottoscritto un accordo di distretto (che individua il
soggetto proponente, gli obiettivi, le azioni, i progetti degli
operatori della filiera, i tempi di realizzazione, i risultati e gli
obblighi reciproci dei soggetti beneficiari) e che, in base alla
normativa regionale, rappresentano i distretti di cui all'art. 13 del
decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 228 (i distretti rurali ed
agroalimentari di qualita'), finalizzato alla realizzazione di un
Programma volto a rafforzare lo sviluppo economico e sociale dei
distretti stessi».
Gli interventi ivi previsti sono finalizzati alla realizzazione
di programmi di investimenti, che vengono agevolati con un ammontare
delle spese ammissibili compreso tra 4 milioni e 50 milioni di euro
(limite finanziario complessivo fissato con deliberazione del CIPE
come disciplinato dalla richiamata norma dell'art. 66, comma 1, della
legge n. 289 del 2002).
Tuttavia, per la disciplina dell'attuazione degli interventi di
cui al quarto comma, il successivo quinto comma del nuovo art. 13
rinvia ad un decreto del Ministro delle politiche agricole alimentari
e forestali, emanato di concerto con il Ministro dello sviluppo
economico, ma solo sentita la Conferenza permanente per i rapporti
tra lo Stato, le regioni e le province autonome.
Pertanto, in questi termini, nella misura in cui non prevede un
adeguato coinvolgimento delle regioni attraverso la previsione di una
Intesa per la emanazione del suddetto decreto, la norma si dimostra
lesiva del riparto di competenze di cui agli articoli 117, III e IV
comma, 118, 119 Cost. nonche' 5 e 120 Cost. sul principio di leale
collaborazione.
2. E' di tutta evidenza, infatti, che l' ambito materiale cui
attengono le norme impugnate e' relativo a materie riconducibili
quali «agricoltura» - che per esplicito riconoscimento di codesta
ecc.ma Corte rientra tra le competenze regionali di carattere
residuale (sent. n. 12 del 2004 che riconosce come l'agricoltura sia
una «competenza legislativa affidata in via residuale alle regioni e
sottratta alla competenza legislativa statale»; orientamento
confermato ex multis, sentenze n. 282 del 2004, n. 116 del 2006, n.
62 del 2013, nn. 16, 38, 60 del 2015 e n. 261 del 2017) - e
«alimentazione», rientrante nella potesta' legislativa concorrente di
cui al terzo comma dell'art. 117 Cost.
Cio' nonostante con riguardo alle modalita' ed alle procedure per
l'attuazione degli interventi, la norma del quinto comma del
novellato art. 13 prevede che, per l'emanazione del decreto del
Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali, sia solo
«sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano», prevedendo
quindi un coinvolgimento non adeguato delle regioni.
Al riguardo, infatti, e' opportuno ricordare che codesta ecc.ma
Corte, in relazione ad un'analoga fattispecie, con la sent. n. 165
del 2007, vertente sulla questione di legittimita' dell'art. 1, commi
366 e 368, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, relativamente ai
«distretti produttivi», e' intervenuta dichiarando l'illegittimita'
costituzionale delle suddette disposizioni appunto per la mancata
previsione della previa Intesa con la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e
Bolzano.
Infatti, pur riconoscendo la sussistenza di esigenze di carattere
unitario che, nel caso di specie, legittimavano l'avocazione in
sussidiarieta', codesta ecc.ma Corte ha avuto cura di precisare che
«[l']attrazione al centro delle funzioni amministrative, mediante la
"chiamata in sussidiarieta'", benche' sia giustificata, secondo la
consolidata giurisprudenza di questa Corte, richiede tuttavia che
l'intervento legislativo preveda forme di leale collaborazione con le
regioni (soprattutto sentenza n. 214 del 2006; ma anche sentenze n.
425, n. 406, n. 213 del 2006).[...] La disciplina interferisce,
infatti, con materie attribuite alla competenza legislativa sia
concorrente, sia residuale delle regioni, senza che, in contrasto con
i principi sopra enunciati, sia stata prevista alcuna forma di
collaborazione [...]. Per porre rimedio al vizio delle norme, occorre
recuperare il ruolo delle regioni in termini di coinvolgimento delle
medesime. L'incidenza della disciplina stabilita dalle norme
impugnate anche in materie riconducibili alla competenza legislativa
residuale di queste ultime rende indispensabile, per la loro
riconduzione nell'ambito della «chiamata in sussidiarieta'» da parte
dello Stato, l'applicazione del modulo della concertazione necessaria
e paritaria fra organi statali e Conferenza Stato-Regioni dei poteri
di tipo normativo o programmatorio riservati dalle disposizioni
impugnate esclusivamente ad organi statali» (Considerato di diritto
n. 4.4).
Alla luce di quanto espresso dalla giurisprudenza di codesta
ecc.ma Corte costituzionale, pertanto si conferma la dedotta
illegittimita' costituzionale delle disposizioni impugnate, che pur
riguardando competenze di tipo residuale e concorrente non prevedono
alcuna Intesa per l'emanazione del decreto del Ministro delle
politiche agricole alimentari e forestali, bensi' un semplice parere.
Cio' quindi in violazione 117, III e IV comma, 118, nonche' 5 e
120 Cost. sul principio di leale collaborazione, il cui rispetto si
impone perche' «il legislatore statale deve predisporre adeguati
strumenti di coinvolgimento delle regioni, a difesa delle loro
competenze. L'obiettivo e' contemperare le ragioni dell'esercizio
unitario delle stesse con la garanzia delle funzioni
costituzionalmente attribuite alle autonomie (sentenze n. 65 del
2016, n. 88 del 2014 e n. 139 del 2012)» (sent. n. 251 del 2016).
In questi termini, pertanto, codesta ecc.ma Corte ha dunque
fissato una serie di punti fermi da rispettare: «affinche' (...)
nelle materie di cui all'art. 117, terzo e quarto comma, della
Costituzione, una legge statale possa legittimamente attribuire
funzioni amministrative a livello centrale ed al tempo stesso
regolarne l'esercizio, e' necessario che essa detti una disciplina
(...) che sia adottata a seguito di procedure che assicurino la
partecipazione dei livelli di Governo coinvolti attraverso strumenti
di leale collaborazione o, comunque, attraverso adeguati meccanismi
di cooperazione per l'esercizio concreto delle funzioni
amministrative allocate in capo agli organi centrali» (sent. n. 278
del 2010).
Dunque, «solo la presenza di tali presupposti, alla stregua di
uno scrutinio stretto di costituzionalita', consente di giustificare
la scelta statale dell'esercizio unitario di funzioni, allorquando
emerga l'esigenza di esercizio unitario delle funzioni medesime (ex
plurimis, sentenze n. 76 del 2009, n. 339 e n. 88 e del 2007, n. 214
del 2006, n. 242 e n. 151 del 2005)» (sent. n. 232 del 2011).
Piu' in particolare, codesta Corte, con riferimento alle norme
legislative statali che incidono su materie di competenza regionale
ha ribadito, anche di recente, che in tali casi la legge «deve
risultare adottata a seguito di procedure che assicurino la
partecipazione dei livelli di Governo coinvolti attraverso strumenti
di leale collaborazione o, comunque, si devono prevedere adeguati
meccanismi di cooperazione per l'esercizio concreto delle funzioni
amministrative allocate in capo agli organi centrali» (sent. n. 7 del
2016). E, con riferimento a quest'ultimo profilo, ha evidenziato che
«nella perdurante assenza di una trasformazione delle istituzioni
parlamentari e, piu' in generale, dei procedimenti legislativi ... la
legislazione statale di questo tipo "puo' aspirare a superare il
vaglio di legittimita' costituzionale solo in presenza di una
disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le
attivita' concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le
intese, che devono essere condotte in base al principio di lealta'"
(sentenza n. 303 del 2003) (sentenza n. 6 del 2004)» (sent. n. 7 del
2016).
3. Inoltre, si determina altresi', in assenza della previsione di
una Intesa riguardo al suddetto decreto del Ministro delle politiche
agricole alimentari e forestali, la violazione dell'art. 119 Cost.,
dal momento che il decreto attenendo anche al riparto di risorse
finanziarie e intervenendo in ambiti materiali rimessi alla
competenza delle regioni, realizza una forma di intervento
finanziario non riconducibile ad alcuna della modalita'
costituzionalmente consentite dal suddetto art. 119 Cost.
Al riguardo, e' opportuno richiamare la sentenza n. 49 del 2004,
con cui codesta ecc. ma Corte e' intervenuta a censurare fondi
statali istituiti in ambiti e per «finalita' estranee a materie o
compiti di competenza esclusiva dello Stato, ma [che] sono invece
riconducibili a materie e ambiti di competenza concorrente (a partire
dal "governo del territorio") o residuale delle regioni».
5) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 679, 682 e 683,
per violazione degli articoli 3, 32, 81, 97, 117, III e IV comma,
118, 119 Cost., nonche' 5 e 120 Cost. per violazione del principio di
leale collaborazione.
1. L'art. 1, comma 682 stabilisce che: «Per il personale
dipendente da amministrazioni, istituzioni ed enti pubblici diversi
dall'amministrazione statale, gli oneri per i rinnovi contrattuali
per il triennio 2016-2018, nonche' quelli derivanti dalla
corresponsione dei miglioramenti economici al personale di cui
all'art. 3, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165,
sono posti a carico dei rispettivi bilanci ai sensi dell'art. 48,
comma 2, del medesimo decreto legislativo n. 165 del 2001».
Il successivo comma 683 del medesimo art. 1, prevede che «Le
disposizioni recate dal comma 682 si applicano anche al personale
convenzionato con il Servizio sanitario nazionale».
Quest'ultima disposizione, nel combinato disposto con la
precedente e in considerazione di quanto dispone l'art. 1, comma 679,
si pone in contrasto con gli articoli 3, 32, 81, 97, 117, III e IV
comma, 118, 119, nonche' 5 e 120 della Costituzione, sul principio di
leale collaborazione, dal momento che, a invarianza del concorso
dello Stato al finanziamento del Fondo Sanitario nazionale, pone
completamente a carico dei bilanci regionali gli incrementi di spesa
derivanti dal rinnovo del contratto del personale dipendente e
convenzionato stabiliti dalla contrattazione collettiva nazionale.
Il comma 679, infatti, riformula quanto previsto dall'art. 1,
comma 466, della legge n. 208 del 2015, che prevedeva, per il
triennio 2016-2018, in applicazione dell'art. 48, comma 1, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e per i miglioramenti
economici del personale dipendente dalle amministrazioni statali in
regime di diritto pubblico, oneri posti a carico del bilancio statale
quantificati, complessivamente, in 300 milioni di euro a decorrere
dall'anno 2016.
Ora, in base al comma 679 della legge n. 205 del 2017, i medesimi
oneri a carico del bilancio statale sono complessivamente
rideterminati in 300 milioni di euro per l'anno 2016, in 900 milioni
di euro per l'anno 2017 e in 2.850 milioni di euro a decorrere
dall'anno 2018, con quindi un incremento a decorrere dagli anni 2017
e 2018. Tale incremento retributivo, pari al 3,48% a decorrere dal
2018, e' destinato ad essere applicato al comparto delle regioni e
degli enti del servizio sanitario in forza, fra l'altro, dell'art.
48, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001, e in base
all'art. 1, comma 469 della legge n. 208 del 2015 un decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per
la semplificazione e la pubblica amministrazione, di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze fissera' i criteri di
determinazione dei predetti oneri in coerenza con quanto previsto per
la contrattazione nazionale. La circostanza risulta confermata dalla
Relazione tecnica al disegno di legge di bilancio dello Stato 2018,
che in relazione alla norma di riferimento, li' rubricata come art.
58, esplicita, che essa ridetermina gli oneri complessivi posti a
carico del bilancio dello Stato per la contrattazione collettiva
relativa al triennio 2016-2018 in termini che «corrispondono a
incrementi retributivi per il 2016, il 2017 e a decorrere dal 2018,
rispettivamente, dello 0,36%, dell'1,09% e del 3,48% del complessivo
monte salari utile ai fini contrattuali». Precisa, inoltre, dopo aver
evidenziato che l'incremento a decorrere dal 2018 corrisponde
all'attribuzione di aumenti medi mensili di 85 euro lordi, che gli
«oneri complessivi per il personale contrattualizzato in regime
privatistico del settore non Stato sono determinati a carico dei
predetti bilanci, secondo i criteri sopra indicati per il settore
Stato» (4) .
2. In tal modo si chiarisce: sia i) che la legge di bilancio 2018
ha stabilito un incremento dei costi contrattuali del 3,48%, che per
le Amministrazioni centrali si e' tradotto in un significativo
aumento, delle risorse stanziate a regime, come disposto dall'art. 1,
comma 679, prima richiamato, sia ii) che tale percentuale di
incremento e' la base per il rinnovo degli altri contratti pubblici,
ivi compresi quelli della sanita' (art. 1, comma 683), senza pero'
che alle amministrazioni regionali sia assegnato alcuno stanziamento
aggiuntivo. In questi termini diventano evidenti le violazioni
costituzionali determinate dalle norme impugnate, in quanto pur
stabilendo un incremento del contratto superiore a quello previsto,
non dispongono alcun incremento del fabbisogno del Fondo Sanitario
Nazione, dal momento che questo, pur essendo chiamato a finanziare i
maggiori oneri per il rinnovo del contratto Sanita', non e' stato
adeguato negli stanziamenti.
Nello specifico, infatti, il concorso dello Stato al fabbisogno
sanitario, in forza di quanto previsto dalle diverse manovre di
finanza pubblica e in base, da ultimo, al decreto MEF del 5 giugno
2017, che vi ha dato attuazione (art. 1 del suddetto decreto)
disponendo la riduzione di 423 milioni di euro per il 2017 e a
decorrere dal 2018 di 604 milioni di euro, risulta, a far data dal
medesimo decreto, stabilizzato in 113,396 miliardi per il 2018.
A fronte di risorse cosi' stabilizzate e quindi ritenute
necessarie per il corretto funzionamento del SSN e la relativa
garanzia dei Lea, le disposizioni impugnate giungono a imporre un
nuovo e maggiore onere, stimato dal comparto regionale in circa 700
ml a decorrere dal 2018 (si veda il doc. n. 3, pag.2, con
l'espressione delle osservazioni delle regioni sul disegno di legge
di bilancio 2018), derivati dalla fissazione di un incremento del
contratto superiore a quello originariamente previsto, come
chiaramente emerge dall'atto di indirizzo del 27 luglio 2017 del
Comitato di settore Comparto regioni - sanita' (formulato ai sensi
dell'art. 41 commi 1 e 2 e dell'art. 47 commi 1 e 2 del decreto
legislativo n. 165 del 2001, cosi' come modificato dal decreto
legislativo n. 75 del 2017) e finalizzato all'avvio delle procedure
per il rinnovo contrattuale del personale dei livelli per il triennio
2016-2018, dove la previsione dell'incremento compatibile con le
risorse del FSN stabilite per il 2018 veniva fissata nell'1,45% (doc.
n. 4, pag. 22).
A tale riguardo, e' altresi' significativa (doc. n. 5) la lettera
inviata dal Presidente del Comitato di settore Comparto regioni -
sanita' al Ministro dell'economia e delle finanze, del 23 novembre
2017, dove si esplicita come l'incremento al 3,48% (dal precedente
1,45%) sia incompatibile con la capienza del Fondo sanitario a
legislazione vigente, trattandosi di un nuovo e maggiore onere che
viene posto a carico di quest'ultimo senza che sia intervenuta
nessuna misura che renda giustificabile la riduzione.
Cosi' descritta la fattispecie, diviene evidente che le norme
impugnate determinano, da piu' punti di vista, un vulnus
all'autonomia costituzionalmente riconosciuta alle regioni, come
anticipato in apertura.
3. In primo luogo, infatti, le norme appaiono viziate da
irragionevolezza e quindi si pongono in violazione del principio di
eguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione: l'incremento al
3,48% dei costi contrattuali per le Amministrazioni statali viene
compensato, dall'art. 1, comma 679 della legge di bilancio 2018 da un
incremento di stanziamento di risorse rispetto a quanto
originariamente previsto dall'art. 1, comma 466, della legge n. 208
del 2015; nessun ulteriore stanziamento viene invece previsto per il
medesimo incremento che ricade sul Fondo sanitario nazionale. E'
quindi palese, nel raffronto con il tertium comparationis dato
dall'art. l, comma 679, che la norma derivante dal combinato disposto
dei successivi commi 682 e 683 determina una rottura della coerenza
dell'ordinamento, giungendo a disciplinare in modo diverso situazioni
ragionevolmente uguali.
La suddetta violazione dell'art. 3 Cost. ridonda palesemente
sulla autonomia costituzionalmente riconosciuta alla regioni in
materia di assistenza sanitaria e socio sanitaria loro riconosciuta
ai sensi degli articoli 117, III e IV, sul piano legislativo e ai
sensi dell'art. 118, I comma, sul piano amministrativo. Le regioni,
infatti, a differenza delle amministrazioni statali, risultano
private del riconoscimento delle ulteriori risorse necessarie a
compensare il maggiore incremento dei costi contrattuali, che ricade
quindi sul livello del finanziamento del FSN vigente prima della
previsione del suddetto incremento e che gia' - costituendo la
risultante residuale di una ripetuta serie di tagli statali, rispetto
ai quali codesta ecc.ma Corte non e' rimasta indifferente (cfr. da
ultimo la sentenza n. 169 del 2017) - non poteva certo definirsi
sovradimensionato.
Come, infatti, emerge dal profilo della situazione italiana
tracciato dall'OCSE nel 2017 e riportato nelle conclusioni
dell'Indagine conoscitiva della Commissione Sanita' pubblicata il 18
gennaio 2018 (5) , in Italia: «[l]a percentuale di persone con basso
reddito che segnalano bisogni insoddisfatti a causa dei costi
dell'assistenza sanitaria e' particolarmente elevata, il che
suggerisce un grado significativo di disuguaglianza nell'accesso alle
cure.
... I dati Eurostat ... indicano livelli di bisogni insoddisfatti
di gran lunga superiori a quelli di paesi come Francia, Germania e
Regno Unito.
In seguito alla ripresa economica degli ultimi anni, i livelli
essenziali sono stati rivisti e ampliati (Lea), ma vi sono
preoccupazioni per la capacita' finanziaria delle regioni di attuare
tali livelli, che devono essere garantiti a tutti i residenti nel
paese».
Nel paragrafo titolato «Le restrizioni imposte al finanziamento
della sanita' pubblica: i dati al 2017» la relazione inizia
significativamente con questa espressione:
«Allineare progressivamente la spesa italiana in rapporto al
Pil a quella media europea.»
«Questo l'impegno richiesto dal Parlamento, in occasione
dell'approvazione del DEF 2017, che il Governo aveva formalmente
accolto impegnandosi a prevedere specifici interventi. Purtroppo, ad
oggi, nessun intervento e' stato previsto, neanche nella legge di
Bilancio per il 2018, la quale non solo non prevede alcun
riallineamento ma va esattamente nella direzione opposta. Con
riguardo al finanziamento cui concorre il Bilancio dello Stato, la
legge di Bilancio fissa per il 2018 il finanziamento pari a 114
miliardi di euro, 1 mld in piu' rispetto al 2017. L'aumento di 1
miliardo non e' peraltro sufficiente a coprire le maggiori spese gia'
imposte alle regioni: il rinnovo dei contratti e delle convenzioni
(stimato circa 1,3 miliardi) cui si aggiunge il taglio di 604 milioni
per coprire il rifiuto delle regioni a statuto speciale a partecipare
al risanamento della finanza pubblica. E cosi' continua il processo
di erosione delle risorse messe a disposizione del Ssn.
La sequenza di restrizioni imposte al finanziamento del Ssn nel
corso degli ultimi anni e' riportato nella tabella seguente.
Parte di provvedimento in formato grafico
Si noti che per la legge di Bilancio non fissa il finanziamento
per l'ultimo anno del triennio di riferimento, il 2020».
4. In secondo luogo, a fronte di queste affermazioni, risulta
evidente che alle regioni non rimane altra possibilita' che tagliare
i servizi per poter finanziare il rinnovo dei contratti, e in questi
termini le disposizioni impugnate si pongono in violazione anche
dell'art. 32 della Costituzione, con ridondanza sulle competenze
regionali in materia di sanita', non consentendo alle regioni di
erogare i relativi servizi in termini adeguati.
Come detto, la circostanza si auto dimostra considerando che lo
stanziamento ritenuto adeguato per il 2108 e' rimasto invariato, ma
successivamente e' stato imposto un nuovo onere (l'incremento della
spesa per i contratti del personale portato al 3,48%) senza che
nessuno stanziamento aggiuntivo sia stato previsto.
Delle due l'una, quindi: o i) la spesa precedente era inadeguata
in eccesso - ipotesi che sarebbe del tutto fuori luogo formulare,
anche perche' il finanziamento della sanita', in forza del decreto
legislativo n. 68 del 2011 (articoli 27 e ss.) , e' strutturato in
termini di fabbisogni standard, quindi considerando l'erogazione dei
Lea gia' in condizione di efficienza ed appropriatezza - o si e'
determinato, con le nuove norme, un carico aggiuntivo che compromette
in re ipsa la «spesa costituzionalmente necessaria» (cosi' sentenza
n. 169 del 2017) per i servizi sanitari diretti a garantire i Lea,
con violazione quindi anche dell'art. 81, III comma, per mancanza di
copertura finanziaria. Infatti, se i maggiori oneri devono essere
coperti dai bilanci degli enti regionali, questi enti sono costretti
a scegliere fra i) operare un taglio alla corresponsione dei Lea a
favore dell'incremento contrattuale del compatto o ii) non rispettare
l'incremento dell'aumento del contratto previsto per legge. In questi
termini, la dinamica innestata dalle norme impugnate contraddice
frontalmente la conclusione della sentenza n. 169 del 2017, laddove
precisa: «[n] consegue ulteriormente che, ferma restando la
discrezionalita' politica del legislatore nella determinazione -
secondo canoni di ragionevolezza - dei livelli essenziali, una volta
che questi siano stati correttamente individuati, non e' possibile
limitarne concretamente l'erogazione attraverso indifferenziate
riduzioni della spesa pubblica. In tale ipotesi verrebbero in essere
situazioni prive di tutela in tutti i casi di mancata erogazione di
prestazioni indefettibili in quanto l'effettivita' del diritto ad
ottenerle "non puo' che derivare dalla certezza delle disponibilita'
finanziarie per il soddisfacimento del medesimo diritto" (sentenza n.
275 del 2016)» (enfasi ns.).
5. Ma non solo.
In terzo luogo, infatti, e' opportuno ricordare quanto affermato,
con cristallina lucidita', da codesta ecc. ma Corte costituzionale
sempre nella sentenza n. 169 del 2017: «la dialettica tra Stato e
Regioni sul finanziamento dei LEA dovrebbe consistere in un leale
confronto sui fabbisogni e sui costi che incidono sulla spesa
costituzionalmente necessaria, tenendo conto della disciplina e della
dimensione della fiscalita' territoriale nonche' dell'intreccio di
competenze statali e regionali in questo delicato ambito materiale.
Cio' al fine di garantire l'effettiva programmabilita' e la reale
copertura finanziaria dei servizi, la quale - data la natura delle
situazioni da tutelare - deve riguardare non solo la quantita' ma
anche la qualita' e la tempistica delle prestazioni
costituzionalmente necessarie».
E' del tutto evidente che tale confronto, nel caso specifico -
all'interno di un contesto in cui il tradizionale Patto della Salute,
una volta scaduto quello 2014/2016, non e' nemmeno stato piu'
rinnovato - e' del tutto mancato, con violazione quindi degli
articoli 5 e 120 Cost. sul principio di leale collaborazione e la
responsabilita' non e' certo imputabile alle regioni: l'aumento
contrattuale, infatti, i) e' stato deciso unilateralmente dal
Governo, che ii) ne ha pero' poi posto integralmente a carico del FSN
il relativo finanziamento, sempre senza alcuna concertazione.
E' utile al riguardo ricordare, peraltro, che gia' nella sentenza
n. 203 del 2008 codesta ecc. ma Corte aveva chiaramente affermato:
«la stessa offerta "minimale" di servizi sanitari non puo' essere
unilateralmente imposta dallo Stato, ma deve essere concordata per
alcuni aspetti con le Regioni, con la conseguenza che «sia le
prestazioni che le regioni sono tenute a garantire in modo uniforme
sul territorio nazionale, sia il corrispondente livello di
finanziamento sono oggetto di concertazione tra lo Stato e le Regioni
stesse»». Nella sentenza n. 192 del 2017, inoltre, codesta ecc.ma
Corte si e' preoccupata di ricordare «che, in base al gia' citato
art. 26, comma 1, del decreto legislativo n. 68 del 2011, il
fabbisogno sanitario nazionale standard e' determinato "tramite
intesa"».
Tanto basta a confermare le suddette censure, data la completa
mancanza, senza alcuna responsabilita' imputabile alle regioni, in
relazione alla fattispecie in esame, di quel «ponderato confronto tra
Stato e regioni», per usare l'espressione della sentenza n. 192 del
2017 di codesta ecc.ma Corte costituzionale: «[n]ondimeno, occorre
confermare che la garanzia di servizi effettivi, che corrispondono a
diritti costituzionali, richiede certezza delle disponibilita'
finanziarie, nel quadro dei compositi rapporti tra gli enti coinvolti
(sentenza n. 275 del 2016). Anche la tutela del diritto alla salute
non puo' non subire i condizionamenti che lo stesso legislatore
incontra nel distribuire le risorse finanziarie disponibili (da
ultimo, sentenza n. 203 del 2016), senza pero' che possa essere
compromessa la garanzia del suo nucleo essenziale. A maggior ragione,
tuttavia, la quantificazione delle risorse in modo funzionale alla
realizzazione degli obiettivi previsti dalla legislazione vigente si
impone, anche in questo ambito, come canone fondamentale e
presupposto del buon andamento dell'amministrazione, che deve sempre
essere rispettato da parte del legislatore (sentenza n. 10 del 2016).
Pertanto, le determinazioni sul fabbisogno sanitario complessivo non
dovrebbero discostarsi in modo rilevante e repentino dai punti di
equilibrio trovati in esito al ponderato confronto tra Stato e
regioni in ordine ai rispettivi rapporti finanziari, senza che tale
scostamento appaia giustificabile alla luce di condizioni e ragioni
sopraggiunte» (enfasi ns.).
E' del tutto evidente che risulterebbe certo riduttivo e non
compatibile con la specifica connotazione costituzionale che assume
il diritto «fondamentale» alla salute (unico diritto per cui la
Costituzione utilizza questa espressione: «La Repubblica tutela la
salute come fondamentale diritto dell'individuo»), limitarsi a
affermare, in via generica, che il principio di leale collaborazione
non si applica al procedimento legislativo, tanto da rendere
possibile una determinazione completamente unilaterale e quindi
sganciata dalle altrettanto fondamentali esigenze di concertazione
messe in luce dalla sentenza n. 169 del 2017 e ribadite dalla
sentenza n. 192 del 2017.
La specificita' nell'impianto costituzionale italiano del diritto
alla salute, infatti, e' quella di essere garantito da un
finanziamento prevalentemente statale e da una concreta erogazione
dei relativi servizi rimessa alla responsabilita' delle regioni,
secondo uno schema che rende indispensabile in tale specifico ambito,
proprio al fine della effettiva garanzia del diritto, l'adozione di
procedure concertative.
Tanto trova conferma nelle citate sentenze di codesta ecc.ma
Corte costituzionale, rispetto alle quali deve essere anche
considerato il principio affermato nella sentenza n. 251 del 2016:
«[e'] pur vero che questa Corte ha piu' volte affermato che il
principio di leale collaborazione non si impone al procedimento
legislativo. La' dove, tuttavia, il legislatore delegato si accinge a
riformare istituti che incidono su competenze statali e regionali,
inestricabilmente connesse, sorge la necessita' del ricorso
all'intesa».
6. Infine, e' evidente che il principio (sentt. n. 197 del 2017 e
275 del 2016) della «certezza delle disponibilita' finanziarie per il
soddisfacimento» del diritto alla salute e' evidentemente stato
frustrato dalle disposizioni impugnate, che quindi si pongono in
conflitto anche con l'art. 97 della Costituzione, determinando una
evidente ridondanza sulla possibilita' delle regioni di effettuare
una corretta programmazione della spesa sanitaria nella competenza ad
esse costituzionalmente assegnata, con conseguente violazione quindi,
anche diretta, dell'art. 119 della Costituzione, in relazione alla
autonomia di spesa.
Risulta, infatti, certamente disatteso l'auspicio formulato nella
stessa sentenza n. 169 del 2017: «misure piu' calibrate e piu'
stabili di quelle fino ad oggi assunte sono utili per la
riqualificazione di un servizio fondamentale per la collettivita'
come quello sanitario. Questa Corte ha affermato che la
programmazione e la proporzionalita' tra risorse assegnate e funzioni
esercitate sono intrinseche componenti del "principio del buon
andamento [il quale] - ancor piu' alla luce della modifica
intervenuta con l'introduzione del nuovo primo comma dell'art. 97
Cost. ad opera della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1
(Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta
costituzionale) - e' strettamente correlato alla coerenza della legge
finanziaria", per cui "organizzare e qualificare la gestione dei
servizi a rilevanza sociale da rendere alle popolazioni interessate
[...] in modo funzionale e proporzionato alla realizzazione degli
obiettivi previsti dalla legislazione vigente diventa fondamentale
canone e presupposto del buon andamento dell'amministrazione, cui lo
stesso legislatore si deve attenere puntualmente" (sentenza n. 10 del
2016)».
Ne' peraltro, dato l'art. 1, comma 37 della medesima legge di
bilancio 2018, che sospende anche per il 2018 gli aumenti di tributi
regionali, e' possibile per le regioni eventualmente tentare di
compensare con questi ultimi la maggiore spesa.
Tanto basta, in conclusione, a confermare pienamente le censure
esposte.
La Regione Veneto, in ogni caso, si riserva di documentare a
consuntivo il danno subito per effetto delle norme impugnate, che in
realta', come visto, e' ravvisabile in re ipsa nella fattispecie,
dalle disposizione impugnate.
6) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 778, per
violazione degli articoli 3, 5, 117, II comma, 119 della
Costituzione, nonche' 5 e 120 Cost. sul principio di leale
collaborazione.
1. L'art. l, comma 778, stabilisce che: «Nelle more del riordino
del sistema della fiscalita' locale, al decreto legislativo 6 maggio
2011, n. 68, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) all'art. 2, comma 1, la parola: "2019", ovunque ricorre, e'
sostituita dalla seguente: "2020"
b) all'art. 4:
1) al comma 2, le parole: "Per gli anni dal 2011 al 2018" sono
sostituite dalle seguenti: "Per gli anni dal 2011 al 2019" e le
parole: "A decorrere dall'anno 2019" sono sostituite dalle seguenti:
"A decorrere dall'anno 2020";
2) al comma 3, le parole: "A decorrere dall'anno 2019" sono
sostituite dalle seguenti: "A decorrere dall'anno 2020";
c) all'art. 7:
1) al comma 1, le parole: "A decorrere dall'anno 2019" sono
sostituite dalle seguenti: "A decorrere dall'anno 2020";
2) al comma 2, le parole: "entro il 31 luglio 2018" sono
sostituite dalle seguenti: "entro il 31 luglio 2019";
d) all'art. 15, commi 1 e 5, la parola: "2019" e' sostituita
dalla seguente: "2020".»
In questi termini la disposizione impugnata dispone l'ennesimo
rinvio, dal 2019 al 2020, dell'entrata in vigore dei nuovi meccanismi
di finanziamento delle funzioni regionali stabiliti dal decreto
legislativo n. 68 del 2011, emanato in attuazione della delega sul
federalismo fiscale di cui alla legge n. 42 del 2009.
Nello specifico la norma impugnata interviene sugli articoli 2,
4, 7 e 15 del suddetto decreto legislativo relativi rispettivamente
alle nuove modalita' di determinazione dell'addizionale regionale
Irpef, alla nuova configurazione della compartecipazione Iva basata
sulla territorialita' della riscossione del gettito, sulla
soppressione di talune categorie di trasferimenti statali e, infine,
all'istituzione di un fondo perequativo alimentato dal gettito
prodotto da una compartecipazione al gettito dell'IVA determinata in
modo tale da garantire in ogni regione il finanziamento integrale
delle spese Lep.
Essa stabilisce, infatti:
1) rispetto all'art. 2 che la rideterminazione dell'addizionale
regionale Irpef sulla base di nuovi criteri stabiliti dall'art. 2
medesimo decorra dal 2020, anziche' che dal 2019, e che la
contestuale riduzione delle aliquote Irpef di competenza statale
(tale da mantenere inalterato il prelievo fiscale per il
contribuente) operi dal medesimo anno di imposta 2020;
2) rispetto all'art. 4 che le vigenti modalita' di determinazione
della compartecipazione regionale al gettito IVA operino fino al 2019
(invece che fino al 2018) e che, conseguentemente, la
compartecipazione sulla base del nuovo criterio di territorialita'
decorra dal 2020;
3) rispetto all'art. 7 che la soppressione dei trasferimenti
statali indicati dall'articolo - vale a dire quelli aventi carattere
di generalita' e permanenza destinati all'esercizio delle competenze
regionali - decorra dal 2020 invece che dal 2019, e che
conseguentemente il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
per l'individuazione dei trasferimenti medesimi debba intervenire
entro il 31 luglio 2019, invece che entro il 31 luglio 2018;
4) rispetto all'art. 15, che le fonti di finanziamento da esso
previsti per le spese regionali destinate ai livelli essenziali delle
prestazioni (Lep) operino non piu' dal 2019 ma dal 2020, con eguale
rinvio a tale anno dell'istituzione del Fondo perequativo previsto al
comma 5 del medesimo articolo per garantire il finanziamento
integrale dei Lep medesimi.
2. In questi termini, come detto, la norma impugnata dispone
l'ennesimo rinvio consecutivo, replicando analoghe norme che sin dal
decreto-legge n. 201 del 2011 hanno iniziato ad incidere sulla
cadenza temporale originariamente prevista dal decreto legislativo n.
68 del 2011. Nello specifico, infatti, la previsione relativa alla
fiscalizzazione dei trasferimenti «trasferimenti statali alle
regioni, aventi carattere di generalita' e permanenza, relativi al
trasporto pubblico locale», che sarebbe dovuta intervenire a partire
dal 2012, venne rinviata al 2013 dall'art. 30, comma 3, lettera c)
del suddetto decreto-legge: ad oggi, tuttavia, non e' ancora stata
realizzata.
Sorte analoga e' toccata anche alle altre scadenze temporali
previste dal decreto legislativo n. 68 del 2011, che identificavano
nell'anno 2013 l'avvio a regime dell'impianto del suddetto decreto
legislativo, che sono state rinviate attraverso la ripetizione di una
norma sostanzialmente analoga: a partire dall'art. 9, comma 9, del
decreto-legge n. 78 del 2015 (rinvio al 2017), infatti, facendo
sempre riferimento alla medesima ragione («[n]elle more del riordino
del sistema della fiscalita' locale»), la proroga dei termini
stabiliti nell'anno 2013 dal decreto legislativo n. 68 del 2011, e'
stata ulteriormente riproposta nel decreto-legge n. 113 del 2016,
art. 13, (rinvio al 2018), quindi nel decreto-legge n. 50 del 2017,
con l'art. 24, comma 2-bis (rinvio al 2019) e da ultimo nella
disposizione impugnata (rinvio al 2020).
In questi termini, la norma impugnata costituisce l'ennesima
proroga, ora al 2020, dei termini stabiliti dal decreto legislativo
n. 68 del 2011 nell'anno 2013, in ordine rispettivamente:
1) alla rideterminazione dell'aliquota standard dell'addizionale
regionale all'Irpef: si tratta della rideterminazione che sarebbe
dovuta conseguire alla fiscalizzazione dei trasferimenti statali alle
regioni, aventi carattere di generalita' e permanenza. A seguito del
venir meno di tali trasferimenti, infatti, il bilancio statale
sarebbe stato sgravato di una voce di spesa e conseguentemente si
sarebbero potute ridurre le aliquote dell'Irpef nazionale e aumentare
di pari livello quella base dell'addizionale regionale all'Irpef;
2) all'applicazione del principio di territorialita' alla
compartecipazione regionale all'Iva, in sostituzione delle attuali
modalita' di computo della compartecipazione che prescindono dalla
quota di imposta riscossa sul territorio;
3) alla soppressione dei trasferimenti statali aventi carattere
di generalita' e permanenza destinati all'esercizio delle competenze
regionali;
4) all'attuazione di una distinzione tra la spesa - e le
conseguenti modalita' di finanziamento - regionale relativa ai
livelli essenziali e quella non relativa ai livelli essenziali - e,
anche in questo caso, alle conseguenti forme di finanziamento.
In questi termini si e' in presenza di un rinvio statale che
ormai si e' protratto per sette anni (dal 2013 al 2020), in assenza
di una valida ragione che lo possa giustificare, al punto da indurre
a ritenere che tale ulteriore proroga sia destinata a prostrarsi sine
die, dimostrando una chiara volonta' statale di determinare una
situazione di permanente inattuazione dell'art. 119 della
Costituzione in relazione alla autonomia finanziaria delle regioni.
Questo nonostante i numerosi moniti che codesta ecc.ma Corte
costituzionale ha rivolto, dopo il 2001, allo stesso legislatore
statale richiamandolo invece alla attuazione della suddetta
disposizione costituzionale, basti ricordare da ultimo la sentenza n.
188 del 2016: «puo' dunque dirsi che il legislatore statale, durante
l'ampio percorso di attuazione della riforma fiscale previsto dalla
legge n. 42 del 2009, abbia prima fissato regole costituzionalmente
corrette afferenti ai meccanismi di funzionamento delle relazioni
finanziarie tra lo Stato e le autonomie territoriali in materia
tributaria ma, successivamente, abbia determinato un quadro opaco ed
autoreferenziale per quel che concerne le dinamiche applicative del
riparto del gettito».
Gia' fin dall'anno 2003, con la sentenza n. 370/2003 codesta
ecc.ma Corte costituzionale aveva, infatti, affermato con chiarezza
che: «la attuazione dell'art. 119 Cost. [e'] urgente al fine di
concretizzare davvero quanto previsto nel nuovo Titolo V della
Costituzione, poiche' altrimenti si verrebbe a contraddire il diverso
riparto di competenze configurato dalle nuove disposizioni».
In numerose altre occasioni tale monito e' stato rinnovato: la
sentenza n. 222 del 2005, prendendo atto della «perdurante situazione
di mancata attuazione delle prescrizioni costituzionali in tema di
garanzia dell'autonomia finanziaria di entrata e di spesa delle
regioni e degli enti locali» ha giustificato il Fondo statale a
finanziamento del trasporto pubblico locale, pur riconoscendo che
tale Fondo non era riconducibile al il quinto comma dell'art. 119
Cost. «non essendo predeterminato alcun intervento speciale, ne'
individuato alcun particolare ente destinatario». Non ha pero'
mancato di rilevare che: «[q]uesta Corte ha ripetutamente affermato
che il legislatore statale non puo' porsi "in contrasto con i criteri
e i limiti che presiedono all'attuale sistema di autonomia
finanziaria regionale, delineato dal nuovo art. 119 della
Costituzione, che non consentono finanziamenti di scopo per finalita'
non riconducibili a funzioni di spettanza statale" (sentenza n. 423
del 2004): nell'ambito del nuovo Titolo V della Costituzione non e'
quindi di norma consentito allo Stato prevedere propri finanziamenti
in ambiti di competenza delle regioni (cfr. sentenze numeri 160 e 77
del 2005, 320 e 49 del 2004), ne' istituire fondi settoriali di
finanziamento delle attivita' regionali (cfr. sentenze n. 16 del 2004
e n. 370 del 2003)».
Otto anni dopo quest'ultima sentenza, sempre in tema di
finanziamento del trasporto pubblico locale, la sentenza n. 273 del
2013 e' tornata a prendere atto della situazione di perdurante
inattuazione dell'art. 119, nonostante fossero gia' entrati in vigore
la legge n. 42 del 2009, Delega al Governo in materia di federalismo
fiscale, in attuazione dell'art. 119 della Costituzione,
«dichiaratamente rivolta all'attuazione dell'art. 119 Cost.» e il
decreto legislativo n. 68 del 2011 in relazione «alle rinnovate
modalita' di trasferimento alla fiscalita' regionale del
finanziamento del trasporto pubblico locale (art. 7, comma 1, lettera
e, della legge n. 42 del 2009; articoli 2, commi 2 e 3, e 7, comma 1,
del decreto legislativo n. 68 del 2011)».
Nello specifico, la sentenza prendeva atto che «non e' stato
ancora emanato il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
cui l'art. 13, comma 4, del decreto legislativo n. 68 del 2011
demanda la ricognizione dei livelli essenziali delle prestazioni
nelle materie dell'assistenza, dell'istruzione e del trasporto
pubblico locale, nonche' dei livelli adeguati del servizio, anche
nella materia da ultimo richiamata, previsti all'art. 8, comma 1,
lettera c), della citata legge n. 42 del 2009. L'intero processo di
individuazione dei livelli essenziali delle prestazioni in materia
che le regioni a statuto ordinario effettivamente garantiscono e dei
relativi costi, nonche' degli obiettivi di servizio, sulla base della
determinazione dei costi e fabbisogni standard, e' poi rimesso, dal
successivo comma 6 dello stesso art. 13 del decreto legislativo n. 68
del 2011, alla Societa' per gli studi di settore - SOSE s.p.a., in
collaborazione con l'ISTAT e avvalendosi della Struttura tecnica di
supporto alla Conferenza delle regioni e delle province autonome
presso il Centro interregionale di studi e documentazione (CINSEDO)
delle regioni, secondo la metodologia e il procedimento di
determinazione di cui agli articoli 4 e 5 del decreto legislativo 26
novembre 2010, n. 216 (Disposizioni in materia di determinazione dei
costi e dei fabbisogni standard di Comuni, Citta' metropolitane e
Province)».
Correva quindi l'anno 2013 quando la sentenza concludeva
evidenziando «il mancato completamento della transizione ai costi e
fabbisogni standard, funzionale ad assicurare gli obiettivi di
servizio e il sistema di perequazione, non consente, a tutt'oggi,
l'integrale applicazione degli strumenti di finanziamento delle
funzioni regionali previsti dall'art. 119 Cost.», e quindi dovendo
constatare «la perdurante inattuazione di quanto previsto in materia
dalla legge n. 42 del 2009, che non puo' non riflettersi
sull'attuazione dell'art. 119 Cost., la quale, quantomeno sotto
questo profilo, puo' dirsi ancora incompiuta».
3. Con la norma ora impugnata il legislatore statale pretende
quindi, del tutto impunemente dal punto di vista del diritto
costituzionale, a distanza di sette anni da quella pronuncia, di
rinviare al 2020 l'attuazione di un sistema normativo gia' in vigore
dal 2011 e che e' funzionale a dare attuazione all'art. 119 della
Costituzione.
Come ha anche rilevato codesta ecc.ma Corte costituzionale,
infatti, la legge delega n. 42 del 2009 si e' qualificata come
attuativa dell'art. 119 della Costituzione e nello specifico
dell'autonomia finanziaria regionale la delega e' stata tradotta nel
decreto legislativo n. 68 del 2011.
Le disposizioni di cui alla norma impugnata, pertanto,
rappresentano l'ennesima proroga e mirano a differire al 2020, quindi
a oltre sette anni dalla scadenza originariamente prevista nel 2011,
l'attuazione dell'art. 119 Cost., senza che sussista alcun
ragionevole motivo; la formula ripetuta da anni nei provvedimenti di
rinvio «nelle more del riordino del sistema della fiscalita' locale»
e' ormai infatti un puro espediente retorico che non corrisponde ad
alcuna ragione sostanziale: esse pertanto si pongono in violazione
degli articoli 119 Cost., perche' l'autonomia finanziaria delle
regioni e' compromessa dall'inattuazione dei principi ivi stabiliti,
dell'art. 5 Cost., perche' e' compito della Repubblica adeguare la
propria legislazione alle esigenze della autonomia e nello specifico
avviene invece il contrario, dell'art. 3 perche' il rinvio ormai
ripetuto dal 2011 non corrisponde ad alcuna effettiva riforma
intervenuta nell'ambito della finanza regionale che possa
effettivamente giustificarlo: la ridondanza sull'autonomia regionale
di tale violazione e' peraltro evidente, dal momento che il
procrastinato mantenimento di un sistema di finanza sostanzialmente
derivata compromette la possibilita' di un esercizio efficace delle
funzioni costituzionalmente assegnate alle regioni, come del resto ha
in piu' occasioni, rilevato codesta ecc.ma Corte costituzionale.
Tale violazione si realizza in quanto le norme della cui
attuazione si dispone l'ulteriore differimento costituiscono, come
detto, la concretizzazione dei principi affermasti nell'art. 119
Cost.
Infatti, nello specifico i differimenti al 2020 riguardano:
a) la norma di cui al punto 1 sopracitato (§ 1), che
determinando la rimodulazione delle aliquote dell'irpef statale e
della relativa addizionale regionale costituisce la conseguenza sul
piano delle entrate della fiscalizzazione, sul piano delle uscite,
dei fondi settoriali di finanziamento delle attivita' regionali, di
cui la stessa giurisprudenza costituzionale prima citata ha
chiaramente affermato l'incompatibilita' con l'art. 119 Cost., (che
li ammette solo nelle forme e nei modi del V comma del medesimo
articolo); il rinvio si pone pertanto in violazione della suddetta
disposizione;
b) la norma di cui al p.to 2 sopracitato (§ 1) che e' funzionale
a rendere la compartecipazione al tributo erariale (ovvero all'Iva)
conforme al principio di territorialita' affermato nell'art. 119, II
comma; il rinvio si pone pertanto in violazione della suddetta
disposizione;
c) la norma di cui al p.to 3 sopracitato (§ 1) che impone - e
determina la conseguenza di cui al p.to 1 - la soppressione dei fondi
settoriali di finanziamento delle attivita' regionali non piu'
consentiti dall'art. 119 Cost.; il rinvio si pone pertanto in
violazione della suddetta disposizione;
d) la norma di cui al p.to 4 sopracitato (§ 1) che mette a
regime, in conformita' al combinato disposto degli articoli 119 e
117, II, comma, lettera m) il sistema di finanziamento e quello di
perequazione regionali, allineandoli ai principi costituzionali, il
rinvio si pone pertanto in violazione dei suddetti principi.
4. Riguardo a quest'ultimo punto 4, non e' inutile ricordare la
recente sentenza n. 169 del 2017, che con estrema lucidita' ha messo
in evidenza come dall'art. 8, comma 1, della legge n. 42 del 2009,
poi tradotto appunto nelle disposizioni di cui all'art. 15 del
decreto legislativo n. 68/2011, la cui attuazione viene appunto ora
rinviata dalla norma impugnata al 2020, disponga che: «a) le spese
per i LEA devono essere quantificate attraverso l'"associazione" tra
i costi standard e gli stessi livelli stabiliti dal legislatore
statale in modo da determinare, su scala nazionale e regionale, i
fabbisogni standard costituzionalmente vincolati ai sensi dell'art.
117, secondo comma, lettera m), Cost.; b) tali l'abbisogni devono
essere individuati dallo Stato attraverso la "piena collaborazione"
con gli enti territoriali; c) l'erogazione delle prestazioni deve
essere caratterizzata da efficienza ed appropriatezza su tutto il
territorio nazionale».
Da qui la necessaria conclusione: «in definitiva, non puo'
sottacersi, nella perdurante inattuazione della legge n. 42 del 2009
gia' lamentata da questa Corte (sentenza n. 273 del 2013),
l'esistenza di una situazione di difficolta' che non consente tuttora
l'integrale applicazione degli strumenti di finanziamento delle
funzioni regionali previste dall'art. 119 Cost.».
E' una conclusione certamente «pesante», perche' arriva a
denunciare, in relazione alla spesa sanitaria, l'assenza
nell'ordinamento italiano di una «doverosa separazione del fabbisogno
LEA dagli oneri degli altri servizi sanitari», che la sentenza si
spinge fino a rilevare che «sotto tale profilo neppure la recente
adozione del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 12
gennaio 2017 (Definizione e aggiornamento dei livelli essenziali di
assistenza, di cui all'art. 1, comma 7, del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502) e' di per se' in grado di supplire a detta
carenza».
Di qui l'ulteriore considerazione, che suona come un deciso
monito: «la persistenza di tale situazione puo' causare la violazione
degli articoli 32 e 117, secondo comma, lettera m), Cost., nei casi
in cui eventuali disposizioni di legge trasferiscano "a cascata",
attraverso i diversi livelli di governo territoriale, gli effetti
delle riduzioni finanziarie sulle prestazioni sanitarie
costituzionalmente necessarie (in tal senso sentenza n. 275 del
2016)».
Peraltro, nelle conclusioni la sentenza n. 169 del 2017, codesta
ecc.ma Corte costituzionale si e' rivolta sia al legislatore statale
che a quello regionale, promuovendo una indovinata concezione del
riparto delle competenze, fondata sull'incontro delle
responsabilita', anziche' sullo scontro tra istituzioni. In
quest'ottica, infatti, la sentenza rilancia la necessita' di una
«fisiologica dialettica» tra Stato e regioni «improntata alla leale
collaborazione che, nel caso di specie, si colora della doverosa
cooperazione per assicurare il migliore servizio alla collettivita'».
Viene quindi indicata una via collaborativa per «separare il
fabbisogno finanziario destinato a spese incomprimibili da quello
afferente ad altri servizi sanitari suscettibili di un giudizio in
termini di sostenibilita' finanziaria». Questo, precisa la sentenza,
deve «essere simmetricamente attuato, oltre che nel bilancio dello
Stato, anche nei bilanci regionali ed in quelli delle aziende
erogatrici secondo la direttiva contenuta nel citato art. 8, comma 1,
della legge n. 42 del 2009 ... Cio' al fine di garantire l'effettiva
programmabilita' e la reale copertura finanziaria dei servizi, la
quale - data la natura delle situazioni da tutelare - deve riguardare
non solo la quantita' ma anche la qualita' e la tempistica delle
prestazioni costituzionalmente necessarie».
E' quindi del tutto evidente che con il rinvio al 2020 disposto
dalle norme impugnate il legislatore contraddice l'invito alla
collaborazione auspicato dalla sentenza e si pone in violazione, come
detto del combinato disposto degli articoli 117, II comma e 119 sui
Lea, nonche' del principio di leale collaborazione di cui agli
articoli 5 e 120 Cost.: le regioni, infatti, avevano richiesto, nel
parere fornito sulla legge di bilancio 2018, che venisse soppresso
questo ennesimo rinvio (doc. n. 6).
Tale ennesimo rinvio addirittura al 2020, manifesta infatti la
chiara volonta' statale di non addivenire mai alla concreta
attuazione dei principi dell'art. 119 Cost. e risulta
contraddittorio, e quindi irragionevole ai sensi del gia' evocato
art. 3 della Cost., anche rispetto alla previsione, inserita in sede
di conversione su richiesta delle regioni, di cui all'art. 24 del
decreto-legge n. 50 del 2017, dove si stabilisce l'avvio del processo
di determinazione dei fabbisogni standard e delle capacita' fiscali
standard delle regioni a statuto ordinario, finalmente in attuazione
dell'art. 13 del decreto legislativo n. 68 del 2011 (dopo che il
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri ivi previsto non e'
mai stato emanato).
I tempi per la determinazione dei fabbisogni standard e quindi
dell'avvio dell'attuazione del decreto legislativo n. 68 del 2011 non
richiedono certo un rinvio temporale di tale entita': se pertanto
questa ecc.ma Corte costituzionale riterra' di non intervenire sul
problema, con tutta probabilita', il destino dell'attuazione
dell'art. 119 Cost. sara' quello di rimanere incastrato nel
riproporsi del continuo differimento dei termini di attuazione, come
del resto sta avvenendo ormai da troppi anni, con quindi una
sostanziale e permanente inattuazione dei principi costituzionali
posti a presidio dell'autonomia finanziaria regionale - e quindi
dell'efficace esercizio delle funzioni regionali.
7) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1072, per
violazione degli articoli 117, III e IV comma, 118 e 119 della
Costituzione, nonche' 5 e 120 sul principio di leale collaborazione.
1. L'art. 1 comma 1072, rifinanzia il Fondo per il finanziamento
degli investimenti e lo sviluppo infrastrutturale del Paese, (d'ora
innanzi «il Fondo») istituito dall'art. 1, comma 140, della legge di
bilancio 2017 (gia' impugnato dalla Regione Veneto con il ricorso
reg. r. n. 19 del 2017).
Il rifinanziamento viene disposto per 800 milioni di euro per
l'anno 2018, per 1.615 milioni di euro per l'anno 2019, per 2.180
milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2020 al 2023, per 2.480
milioni di euro per l'anno 2024 e per 2.500 milioni di euro per
ciascuno degli anni dal 2025 al 2033.
La medesima disposizione elenca gli specifici settori di spesa
tra cui ripartire le risorse oggetto di rifinanziamento:
a) trasporti e viabilita';
b) mobilita' sostenibile e sicurezza stradale;
c) infrastrutture, anche relative alla rete idrica e alle opere
di collettamento, fognatura e depurazione;
d) ricerca;
e) difesa del suolo, dissesto idrogeologico, risanamento
ambientale e bonifiche;
f) edilizia pubblica, compresa quella scolastica e sanitaria;
g) attivita' industriali ad alta tecnologia e sostegno alle
esportazioni;
h) digitalizzazione delle amministrazioni statali;
i) prevenzione del rischio sismico;
l) investimenti in riqualificazione urbana e sicurezza delle
periferie;
m) potenziamento infrastrutture e mezzi per l'ordine pubblico, la
sicurezza e il soccorso;
n) eliminazione delle barriere architettoniche.
Inoltre, la stessa disposizione mantiene ferma, in relazione alla
procedura di ripartizione delle risorse, quanto previsto dal secondo,
terzo e quarto periodo del ricordato art. 1, comma 140, ovvero, per
quanto qui interessa, che per i programmi presentati dalle
amministrazioni centrali dello Stato si procede al riparto delle
risorse tramite uno o piu' decreti del Presidente del Consiglio dei
ministri, sottoposti al parere parlamentare, ma senza alcun
coinvolgimento delle regioni. Si precisa poi che i suddetti decreti
sono da adottare, ai sensi dell'art. 17 della legge 23 agosto 1988,
n. 400, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della
medesima legge di bilancio 2017.
Rispetto all'elenco originario, contenuto nell'art. 1, comma 140,
della legge di bilancio 2017 dei settori di spesa, in quello ora
rifinanziato non risulta piu' nominata la «riqualificazione e
accessibilita' delle stazioni ferroviarie», l'«informatizzazione
dell'amministrazione giudiziaria» viene ampliata in «digitalizzazione
delle amministrazioni statali» e al settore «investimenti per la
riqualificazione urbana e per la sicurezza delle periferie delle
citta' metropolitane e dei comuni capoluogo di provincia» si toglie
la specificazione relativa alle citta' metropolitane e i comuni
capoluogo, per ricomprendere tutte le periferie. Infine, risulta
introdotto il nuovo settore di spesa «potenziamento infrastrutture e
mezzi per l'ordine pubblico, la sicurezza e il soccorso».
2. In questi termini il Fondo e' destinato a finanziare programmi
presentati dalle amministrazioni centrali dello Stato, ma che
intervengono anche in settori che investono direttamente le
competenze concorrenti delle regioni, senza pero' che sia previsto
alcun coinvolgimento delle regioni nell'adozione dei decreti del
Presidente del Consiglio dei ministri relativi all'utilizzo del
suddetto fondo, all'individuazione degli interventi da finanziare,
alla definizione dei relativi importi e alle modalita' di utilizzo
dei contributi.
In particolare, gli interventi finanziabili incidono e/o
interferiscono - salvo quelli inerenti alla «digitalizzazione delle
amministrazioni statali» (lettera h) e al «potenziamento
infrastrutture e mezzi per l'ordine pubblico, la sicurezza e il
soccorso» (lettera m) - su materie sicuramente di competenza
concorrente come la «ricerca scientifica e tecnologica», «grandi reti
di trasporto e di navigazione», «governo del territorio», «protezione
civile», «edilizia scolastica», se non addirittura di competenza
residuale regionale come il trasporto pubblico locale.
Questo vale per l'ambito materiale di cui alle lettere a)
(trasporti, viabilita') e b) (mobilita' sostenibile e sicurezza
stradale) che ineriscono quanto meno alle competenze regionali
relative al trasporto pubblico locale e alla mobilita' sostenibile
riconosciute come tali dalla giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte
costituzionale: si vedano rispettivamente la sentenza n. 211 del
2016, dove si ribadisce che il trasposto pubblico locale «attiene a
materia sicuramente rientrante, come piu' volte ribadito da questa
Corte, nell'ambito delle competenze regionali residuali» e la
sentenza n. 142 del 2008, dove si afferma che siccome il Fondo per la
mobilita' sostenibile di cui art. 1, comma 1121, della legge n. 296
del 2006 «produce effetti anche sull'esercizio delle attribuzioni
regionali in materia di trasporto pubblico locale affinche' esso si
svolga nei limiti della sostenibilita' ambientale, si giustifica
l'applicazione del principio di leale collaborazione». La medesima
considerazione vale per l'ambito materiale di cui alla lettera f) (in
relazione alla edilizia scolastica e a quella sanitaria), che per
esplicito riconoscimento di codesta ecc.ma Corte, «si trova
all'incrocio di piu' ambiti competenziali, quali il "governo del
territorio", "l'energia" e la "protezione civile", tutti rientranti
nella potesta' legislativa concorrente di cui al terzo comma
dell'art. 117 Cost.» (sent. n. 62 del 2013, ma si veda anche la piu'
recente sentenza n. 284 del 2016).
Lo stesso vale per l'ambito materiale di cui alla lettera e)
(quanto alla difesa del suolo e dissesto idrogeologico) e di cui alla
lettera i) (prevenzione del rischio sismico), nonche' di cui alla
lettera l) (investimenti in riqualificazione urbana e sicurezza delle
periferie) rispetto ai quali occorre ricordare la sentenza n. 189 del
2015, dove si precisa che si tratta di ambiti «di competenza statale
e regionale (fra cui la tutela dell'ambiente, il governo del
territorio, la protezione civile, l'ordinamento della comunicazione,
la tutela della salute), ma essenzialmente riconducibili a lavori di
manutenzione straordinaria e messa in sicurezza del territorio»,
nonche' gia' la sentenza n. 101 del 2013.
Inoltre, anche altri ambiti materiali, quali quello della lettera
c) (infrastrutture relative alla rete idrica e alle opere di
collettamento, fognatura e depurazione), nonche' quello della lettera
d) (ricerca) coinvolgono competenze regionali concorrenti, quali la
«ricerca scientifica e tecnologica», le «grandi reti di trasporto e
di navigazione», il «governo del territorio», la «protezione civile».
In tutti i menzionati ambiti in cui e' destinato a intervenire
l'istituito Fondo e' quindi ravvisabile perlomeno un intreccio e una
concorrenza di competenze statali e regionali, senza che sia
possibile, alla luce della appena citata giurisprudenza di codesta
ecc.ma Corte costituzionale, identificare una prevalenza di
competenze statali.
E' evidente quindi che l'intervento normativo statale struttura,
abilitando le amministrazioni centrali a presentare i relativi
progetti, un'avocazione in sussidiarieta' di attribuzioni spettanti
alle regioni, in quanto connesse a materie rimesse alla competenza
concorrente e addirittura residuale delle regioni.
Tuttavia, tale intervento normativo disattende completamente i
presupposti che soli, secondo la consolidata giurisprudenza di
codesta ecc.ma Corte costituzionale, rendono legittima la suddetta
chiamata in sussidiarieta' (cfr. sent. n. 92 del 2011).
La fattispecie in oggetto, ricalca, infatti, sotto alcuni punti
di vista, quella decisa con la sentenza n. 303 del 2003, dove codesta
ecc.ma Corte ha precisato: «[p]redisporre un programma di
infrastrutture pubbliche e private e di insediamenti produttivi e'
attivita' che non mette capo ad attribuzioni legislative esclusive
dello Stato, ma che puo' coinvolgere anche potesta' legislative
concorrenti (governo del territorio, porti e aeroporti, grandi reti
di trasporto, distribuzione nazionale dell'energia, etc.). Per
giudicare se una legge statale che occupi questo spazio sia invasiva
delle attribuzioni regionali o non costituisca invece applicazione
dei principi di sussidiarieta' e adeguatezza diviene elemento
valutativo essenziale la previsione di un'intesa fra lo Stato e le
regioni interessate, alla quale sia subordinata l'operativita' della
disciplina. Nella specie l'intesa e' prevista e ad essa e' da
ritenersi che il legislatore abbia voluto subordinare l'efficacia
stessa della regolamentazione delle infrastrutture e degli
insediamenti contenuta nel programma di cui all'impugnato comma 1
dell'art. 1. Nel congegno sottostante all'art. 118, l'attrazione allo
Stato di funzioni amministrative da regolare con legge non e'
giustificabile solo invocando l'interesse a un esercizio
centralizzato di esse, ma e' necessario un procedimento attraverso il
quale l'istanza unitaria venga saggiata nella sua reale consistenza e
quindi commisurata all'esigenza di coinvolgere i soggetti titolari
delle attribuzioni attratte, salvaguardandone la posizione
costituzionale. Ben puo' darsi, infatti, che nell'articolarsi del
procedimento, al riscontro concreto delle caratteristiche oggettive
dell'opera e dell'organizzazione di persone e mezzi che essa richiede
per essere realizzata, la pretesa statale di attrarre in
sussidiarieta' le funzioni amministrative ad essa relative risulti
vanificata, perche' l'interesse sottostante, quale che ne sia la
dimensione, possa essere interamente soddisfatto dalla regione, la
quale, nel contraddittorio, ispirato al canone di leale
collaborazione, che deve instaurarsi con lo Stato, non solo alleghi,
ma argomenti e dimostri la propria adeguatezza e la propria capacita'
di svolgere in tutto o in parte la funzione.
L'esigenza costituzionale che la sussidiarieta' non operi come
aprioristica modificazione delle competenze regionali in astratto, ma
come metodo per l'allocazione di funzioni a livello piu' adeguato,
risulta dunque appagata dalla disposizione impugnata nella sua
attuale formulazione».
Si tratta di una conclusione che non e' stata mai smentita dalla
successiva giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte costituzionale, che
e' infatti costante nell'affermare che la necessita' di prevedere
idonee procedure di concertazione, ovvero «momenti di reciproco
coinvolgimento istituzionale e di necessario coordinamento dei
livelli di governo statale e regionale» (Corte cost. sentenza n.
213/2006; n. 240/2007), sorge in tutti i casi in cui vi sia una
concorrenza di funzioni legislative tra Stato e regioni che impone di
compensare la sottrazione «a monte» di ambiti di competenza regionale
da parte dello Stato con la previsione «a valle» di adeguate forme di
raccordo con le regioni nell'attuazione delle scelte operate dal
legislatore statale (6) .
In questi casi il rispetto del principio di leale collaborazione
di cui agli articoli 5 e 120 della Costituzione si pone come vera e
propria condizione di validita' della legge statale invasiva della
competenza legislativa regionale.
Con la conseguenza che devono ritenersi senz'altro
incostituzionali le disposizioni legislative, come quella qui
impugnata, che omettano di predisporre «adeguati strumenti di
coinvolgimento delle regioni, a difesa delle loro competenze», capaci
di «contemperare le ragioni dell'esercizio unitario delle stesse con
la garanzia delle funzioni costituzionalmente attribuite alle
autonomie» (ex plurimis Corte costituzionale sentenze n. 303 del
2003; n. 6 del 2004; n. 65 del 2016, n. 88 del 2014 e n. 139 del
2012; n. 251 del 2016).
Pertanto, dal momento che in relazione ai decreti del Presidente
del Consiglio dei ministri con cui sono individuati gli interventi da
finanziare, i relativi importi e, se necessario, le modalita' di
utilizzo dei contributi, non e' previsto alcun coinvolgimento delle
regioni si determina la violazione degli articoli 117, III e IV comma
e 118 della Costituzione, nonche' del principio di leale
collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 Cost.
3. Inoltre, si determina altresi', in assenza della previsione di
una Intesa riguardo ai suddetti decreti del Presidente del Consiglio
dei ministri, la violazione dell'art. 119 Cost., dal momento che le
disposizioni impugnate strutturano, nella misura in cui attengono ad
ambiti materiali rimessi alla competenza delle regioni, forme di
finanziamento non riconducibili ad alcuna della modalita'
costituzionalmente consentite dal suddetto art. 119 Cost.
Al riguardo, e' opportuno richiamare la sentenza n. 49 del 2004,
con cui codesta ecc. ma Corte e' intervenuta a censurare fondi
statali istituiti in ambiti e per «finalita' estranee a materie o
compiti di competenza esclusiva dello Stato, ma [che] sono invece
riconducibili a materie e ambiti di competenza concorrente (a partire
dal "governo del territorio") o residuale delle regioni».
In tale pronuncia si rimarcava, come peraltro avviene nel caso di
specie, che «[l]e norme impugnate non prevedono alcun ruolo per
queste ultime [le regioni] ... limitandosi a prevedere, in sede di
prima applicazione, deliberazioni "delle competenti Commissioni
parlamentari"».
Piu' recentemente puo' essere al riguardo ricordata la (gia'
menzionata) sentenza n. 211 del 2016, con la quale codesta ecc.ma
Corte ha stabilito che i criteri di riparto del Fondo per
l'adeguamento del parco mezzi destinato al trasporto pubblico locale
e regionale possono legittimamente essere determinati da un decreto
ministeriale, solo previa intesa con le regioni.
Questo in quanto i) si tratta di un intervento di finanziamento
che «attiene a materia sicuramente rientrante, come piu' volte
ribadito da questa Corte, nell'ambito delle competenze regionali
residuali, qual e' quella del trasporto pubblico locale», ii) si
tratta di «risorse aggiuntive rispetto alla ordinaria capacita'
finanziaria regionale locale finalizzate a un intervento specifico e
vincolato ma a carattere generale non essendo destinato solo a
determinati ambiti territoriali», iii) per cui «l'impianto
costituzionale relativo alla competenza residuale delle regioni in
materia di trasporto pubblico locale e di interventi statali di
finanziamento in tale settore deve conciliarsi con l'esigenza di
assicurare la massima continuita', adeguatezza e grado di omogeneita'
del servizio di trasporto pubblico locale sull'intero territorio
nazionale. La predetta esigenza e' soddisfatta attraverso il concorso
di tutti gli apporti finanziari possibili, ivi compresi quelli
statali in funzione di sostegno ed integrazione delle limitate
risorse regionali disponibili, siano gli interventi a carattere
generale, siano invece mirati a finalita' specifiche».
Richiamando, quindi, in relazione al principio di leale
collaborazione, sia la sentenza n. 273 del 2013, sia le sentenze n.
168 del 2008 e n. 222 del 2005, ha concluso che «proprio perche' tale
finanziamento interessa materia comunque di competenza residuale
regionale quale e' il trasporto pubblico locale, occorre assicurare
il piu' ampio coinvolgimento decisionale del sistema regionale in
ordine al riparto delle risorse finanziarie in oggetto;
coinvolgimento che si realizza attraverso lo strumento della "previa
intesa" con la Conferenza permanente Stato-regioni (in tal senso, ex
multis, sentenza n. 168 del 2008 ma anche, da ultimo, sentenza n. 147
del 2016)».
Anche nel caso di specie, si tratta di risorse «aggiuntive»
rispetto alla «alla ordinaria capacita' finanziaria regionale»,
peraltro che vengono investite su progetti delle amministrazioni
statali ma inerenti a ambiti di competenza regionale.
4. E' quanto mai opportuno, quindi, che questa consolidata
giurisprudenza trovi conferma anche in relazione al meccanismo di
funzionamento del Fondo previsto dalla disposizione impugnata: la
mancanza di coinvolgimento dell'insieme delle regioni, tramite
Intesa, nelle materie di loro competenza ingenera, altrimenti, la
prassi di assegnazioni di risorse, non solo i) sganciate dalla
puntale rilevazione delle esigenze dei territori in cui le
infrastrutture vengono realizzate - che le regioni a tal fine possono
fare palesi e anche raccordare con la programmazione della propria
spesa di investimento - ma anche ii) in difetto della necessaria
trasparenza che deve accompagnare le scelte statali di investimento
in tali ambiti: una determinata realta' territoriale puo' infatti
risultare favorita e un'altra penalizzata in forza di una
discrezionalita' politica destinata a rimanere oscura per l'insieme
delle regioni.
In definitiva, le norme censurate attengono al finanziamento di
progetti infrastrutturali presentati dalle amministrazioni centrali
dello Stato non solo in materie rimesse alla competenza esclusiva
dello Stato, ma attinenti anche e soprattutto a materie di competenza
delle regioni, senza che, in relazione ai decreti del Presidente del
Consiglio dei ministri che eppure intervengono in tali ambiti sia
prevista alcuna forma di coinvolgimento delle regioni. Si determina
cosi' la violazione delle menzionate disposizioni costituzionali.
5. Non valgono certamente a escludere l'esposta lesivita' della
disposizione impugnata i successivi 1073 e 1074, che prevedono che
una quota annua pari a 70 milioni di euro del finanziamento del fondo
possa essere destinata anche al finanziamento degli «interventi di
mitigazione del rischio idrogeologico nelle regioni del centro-nord»,
dal momento che prevedono una assegnazione di una minima quota del
Fondo alle regioni che peraltro e' solo eventuale: le censure
esposte, infatti, riguardano la strutturale mancanza di intesa in
relazione ai tutti i precisi ambiti materiali, prima precipuamente
individuati, rimessi alla competenza concorrente delle regioni, sui
quali interviene il Fondo.
8) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 1079 e 1080, per
violazione degli articoli 117, III comma, 118 e 119 della
Costituzione, nonche' degli articoli 5 e 120 della Costituzione per
violazione del principio di leale collaborazione.
Il comma 1079 disciplina l'istituzione e le modalita' di
funzionamento del Fondo per la progettazione degli enti locali,
destinato al cofinanziamento della redazione dei progetti di
fattibilita' tecnica ed economica e dei progetti definitivi degli
enti locali per opere destinate alla messa in sicurezza di edifici e
strutture pubbliche, con una dotazione di 30.000.000 di euro per
ciascuno degli anni dal 2018 al 2030.
Il successivo comma 1080 disciplina i criteri e le modalita' di
accesso, selezione e cofinanziamento dei progetti, nonche' le
modalita' di recupero delle risorse in caso di mancato rispetto dei
termini indicati ai commi 1082 e 1083, stabilendo che i suddetti
criteri siano definiti con decreto del Ministro delle infrastrutture
e dei trasporti, senza prevedere alcun coinvolgimento delle regioni.
Il medesimo comma specifica inoltre che i progetti ammessi a
cofinanziamento devono essere previsti nella programmazione delle
amministrazioni proponenti e che possono essere finanziati anche i
costi connessi alla redazione dei bandi di gara, alla definizione
degli schemi di contratto e alla valutazione della sostenibilita'
finanziaria dei progetti.
I successivi commi, dal numero 1081 al 1084 disciplinano
ulteriori aspetti della procedura.
In questi termini, i commi 1079 e 1080, nella misura in cui non
prevedono, nell'emanazione del decreto del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti, alcun coinvolgimento delle regioni,
si pongono in violazione degli articoli 117, III comma, 118, 119
nonche' degli articoli 5 e 120 Cost. sul principio di leale
collaborazione perche' estromettono le regioni dai procedimenti di
determinazione dei criteri ai fini dell'erogazione dei contributi
necessari alla realizzazione dei medesimi interventi, nonostante
l'ambito materiale dell'intervento di finanziamento attenga
senz'altro a una materia, la messa in sicurezza degli edifici, che,
come esplicitamente riconosciuto da codesta ecc.ma Corte
costituzionale nella sentenza n. 189 del 2015, attiene a vari ambiti
«di competenza statale e regionale (fra cui la tutela dell'ambiente,
il governo del territorio, la protezione civile, l'ordinamento della
comunicazione, la tutela della salute), ma essenzialmente
riconducibili a lavori di manutenzione straordinaria e messa in
sicurezza del territorio».
Peraltro, anche la sentenza n. 101 del 2013 aveva gia' inquadrato
in termini analoghi la materia.
In assenza quindi del coinvolgimento delle regioni, l'intervento
statale si concretizza in un intervento speciale di finanziamento
statale agli enti locali privo della rispondenza ai canoni richiesti
da codesta ecc.ma Corte per superare il vaglio di costituzionalita' e
si presenta come «uno strumento indiretto ma pervasivo di ingerenza
dello Stato nell'esercizio delle funzioni degli enti locali, e di
sovrapposizione di politiche e di indirizzi governati centralmente a
quelli legittimamente decisi dalle regioni negli ambiti materiali di
propria competenza» (sentenza n. 16 del 2004; nonche', conformemente,
sentenze n. 423, n. 320 e n. 49 del 2004)» (cosi' sentenza n. 189 del
2015).
Codesta ecc.ma Corte, infatti, ha chiarito che gli interventi
speciali di cui al V comma dell'art. 119 Cost. devono essere
aggiuntivi rispetto al finanziamento normale delle funzioni
amministrative spettanti all'ente territoriale (art. 119, quarto
comma, Cost.), devono riferirsi alle finalita' di perequazione e di
garanzia enunciate nella norma costituzionale, o comunque a «scopi
diversi» dal normale esercizio delle funzioni, infine devono essere
indirizzati non gia' alla generalita' degli enti territoriali, bensi'
a determinati enti territoriali o categorie di enti territoriali
(sentenze n. 79 del 2014, n. 273, n. 254 e n. 46 del 2013, n. 176 e
n. 71 del 2012).
A differenza della fattispecie decisa con la ricordata sentenza
n. 189 del 2015, dove il finanziamento statale degli interventi
straordinari di messa in sicurezza del territorio era relativo, dal
punto di vista temporale, solo all'anno 2014 e, dal punto di vista
materiale, diretto esclusivamente ai «Comuni con meno di 5.000
abitanti» e quindi «volto a destinare risorse aggiuntive in favore di
determinate categorie di Comuni» (enfasi ns.), nel caso delle norme
impugnate il finanziamento non assume carattere straordinario, ma i)
ha una valenza temporale di ben tredici anni e ii) e' diretto alla
generalita' dei Comuni: le norme impugnate, pertanto, non possono in
alcun modo essere fatte rientrare in uno degli interventi speciali
previsti dall'art. 119, quinto comma, Cost.
Le disposizioni impugnate, quindi, se, da un lato, istituiscono
un fondo statale a destinazione vincolata in un ambito materiale dove
si realizza una concorrenza di competenze, tra le quali, come detto,
molte (come la protezione civile, il governo del territorio, la
tutela della salute) riconducibili alla competenza regionale
concorrente, dall'altro non prevedono alcuna forma di concertazione
con le regioni ai fini dell'adozione del decreto del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti diretto a determinare i criteri di
accesso al fondo stesso.
In questi termini, nella misura in cui non e' prevista, al
riguardo, l'intesa con le regioni, risulta quindi violato l'art. 119
della Costituzione e il principio di leale collaborazione di cui agli
articoli 5 e 120 della Costituzione, dal momento che la
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte costituzionale e' costante nel
ritenere che solo la previsione di un'intesa nell'ambito della
Conferenza unificata varrebbe a rendere costituzionalmente legittimo,
in virtu' del processo di concertazione e condivisione, un fondo a
destinazione vincolata (in tal senso, sentenze numeri 16 del 2010, 79
del 2011, 201 del 2007, 219 del 2005 e 50 del 2005).
Peraltro, nella sentenza n. 142 del 2008, avente ad oggetto la
legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 1121, 1122 e 1123,
della legge n. 296 del 2006 che istituiva un Fondo per la mobilita'
sostenibile, relativo quindi a un ambito materiale con spiccate
analogie con quello delle norme qui impugnate, si e' affermato:
«...poiche' il Fondo in esame produce effetti anche sull'esercizio
delle attribuzioni regionali in materia di trasporto pubblico locale
affinche' esso si svolga nei limiti della sostenibilita' ambientale,
si giustifica l'applicazione del principio di leale collaborazione
(sentenze n. 63 del 2008; n. 201 del 2007; n. 285 del 2005), che
deve, in ogni caso, permeare di se' i rapporti tra lo Stato e il
sistema delle autonomie (sentenza n. 50 del 2008). Nel caso in esame,
invece, i commi 1122 e 1123 dell'art. 1 non tengono conto di detto
parametro, attribuendo al Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare, senza alcun coinvolgimento regionale, il
potere di stabilire, di concerto con il Ministro dei trasporti, la
destinazione delle risorse del Fondo, e di prevedere la quota, non
inferiore al cinque per cento, da destinare agli interventi per la
valorizzazione e lo sviluppo della mobilita' ciclistica. Le
necessarie forme di leale collaborazione, avendo riguardo agli
interessi implicati e alla peculiare rilevanza di quelli connessi
all'ambito materiale rimesso alla potesta' legislativa esclusiva
dello Stato, possono, d'altro canto, dirsi adeguatamente attuate
mediante la previa acquisizione del parere della Conferenza
unificata, competente in materia secondo la legislazione vigente, in
sede di adozione del decreto ministeriale di destinazione delle
risorse del Fondo. Da cio' consegue che i predetti commi devono
essere dichiarati costituzionalmente illegittimi nella parte in cui
non prevedono che il decreto ministeriale sia emanato previa
acquisizione del parere della Conferenza unificata» (sent. n. 142 del
2008, p.to 5 del Considerato in diritto).
Quindi, in definitiva codesta ecc.ma Corte «ha dichiarato
costituzionalmente illegittime norme che disciplinavano i criteri e
le modalita' ai fini del riparto o della riduzione di fondi e
trasferimenti destinati ad enti territoriali, nella misura in cui,
rinviando a fonti secondarie di attuazione, non prevedevano "a monte"
lo strumento dell'intesa con la Conferenza unificata non solo in caso
di intreccio di materie, riconducibili alla potesta' legislativa
statale e regionale (ex plurimis, sentenza n. 168 del 2008), ma anche
in caso di potesta' legislativa regionale residuale (ex plurimis,
sentenze n. 27 del 2010; nonche', in specifico riferimento al
trasporto pubblico locale, n. 222 del 2005), affermando costantemente
la necessita' dell'intesa (tra le tante, sentenze n. 182 e n. 117 del
2013)» (sent. n. 273 del 2013).
L'assenza di una qualsivoglia forma di leale collaborazione rende
quindi evidente la violazione degli art. 117, III comma, 118 e 119
Cost. e del principio di leale collaborazione di cui agli articoli 5
e 120 Cost.
(1) Il Rapporto e' pubblicato in
http://www.corteconti.it/export/sites/portalecdc/_documenti/contr
ollo/sez_autonomie/2017/delibera_17_2017.pdf
(2) La tabella e' tratta dal Documento di economia e finanza
regionale segreteria generale della programmazione unita'
organizzativa sistema dei controlli e attivita' ispettive dcr n.
170 del 7 dicembre 2017, pag. 43. Il documento e' visibile in
https://www.regione.veneto.it/web/programmazione/defr
(3) La tabella e' tratta dal citato Documento di economia e finanza
regionale segreteria generale della programmazione unita'
organizzativa sistema dei controlli e attivita' ispettive dcr n.
170 del 7 dicembre 2017.
(4) Relazione tecnica al ddl bilancio dello Stato 2018 A.S. 2960:
«Art. 58. - Il comma 1 ridetermina gli oneri complessivi posti a
carico del bilancio dello Stato per la contrattazione collettiva
relativa al triennio 2016-2018 e per i miglioramenti economici
del personale dipendente dalle amministrazioni statali in regime
di diritto pubblico in complessivi 300 milioni di euro per l'anno
2016, 900 milioni di euro per l'anno 2017 e 2.850 milioni di euro
a decorrere dal 2018 con un incremento, rispetto a quanto
previsto dalla legislazione vigente, di 1.650 mln di euro
dall'anno 2018 (Tabella n. 1). Il comma 2 precisa che gli importi
complessivi come sopra indicati sono comprensivi degli oneri
contributivi ai fini previdenziali e dell'imposta regionale sulle
attivita' produttive (IRAP) e concorrono a costituire l'importo
complessivo massimo di cui all'art. 11, comma 3, lettera g),
della legge n. 196/2009 [...] Gli importi complessivi sopra
indicati corrispondono a incrementi retributivi per il 2016, il
2017 e a decorrere dal 2018, rispettivamente, dello 0,36%,
dell'1,09% e del 3,48% del complessivo monte salari utile ai fini
contrattuali - determinato sulla base dei dati del conto annuale
2015 e costituito dalle voci retributive a titolo di trattamento
economico principale e accessorio - al netto della spesa per
l'indennita' di vacanza contrattuale (IVC) nelle misure vigenti a
decorrere dal 2010, maggiorato degli oneri contributivi ai fini
previdenziali e dell'imposta regionale sulle attivita' produttive
(IRAP). Lo scorporo dell'IVC si rende necessario in quanto tale
indennita', ai sensi della legislazione vigente, e' da
considerarsi quale beneficio contrattuale riferito al periodo
2016-2018 e, pertanto, non puo' essere presa a riferimento per la
determinazione degli ulteriori miglioramenti economici
concernenti tale triennio. La predetta percentuale del 3,48% e'
stata determinata considerando l'obiettivo di cui all'accordo
stipulato con le OO.SS dal Ministro per la semplificazione e la
pubblica amministrazione il 30 novembre 2016 di riconoscere a
decorrere dal 2018 benefici medi mensili di 85 euro lordi e
prendendo a riferimento la retribuzione media del personale
appartenente ai comparti oggetto di tale Accordo (personale
contrattualizzato in regime privatistico n. 2.709.745 unita'.)
risultante dal medesimo conto annuale 2015, pari a 31.749 euro
annui lordo dipendente netto IVC. In relazione a quanto sopra, le
risorse complessivamente destinate al rinnovo contrattuale del
personale in regime privatistico appartenente al solo settore
Stato (unita' n. 1.326.928) in applicazione dell'art. 48, comma
1, del decreto legislativo n. 165/2001, sono pari a 189,7 milioni
di euro per l'anno 2016, a 574,4 milioni di euro per l'anno 2017
ed a 1.833,9 milioni di euro a decorrere dall'anno 2018. Il comma
3, stabilisce che, per il personale dipendente da
amministrazioni, istituzioni ed enti pubblici diversi
dall'amministrazione statale, gli oneri per i rinnovi
contrattuali per il triennio 2016-2018, nonche' quelli derivanti
dalla corresponsione dei miglioramenti economici al personale di
cui all'art. 3, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001,
n. 165, sono posti a carico dei rispettivi bilanci ai sensi
dell'art. 48, comma 2, del medesimo decreto legislativo n. 165
del 2001. Gli oneri complessivi per il personale
contrattualizzato in regime privatistico del settore non Stato
sono determinati a carico dei predetti bilanci, secondo i criteri
sopra indicati per il settore Stato. Il comma 4 prevede che le
disposizioni recate dal comma 3 si applicano anche al personale
convenzionato con il Servizio sanitario nazionale.» (Enfasi ns.).
(5) http://www.senato.it/japp/bgt/showdoc/frame.jsp?tipodoc=SommComm&
leg=17&id=1063787#_Toc421032021
(6) Sui limiti di tale compensazione, v., per tutti, A. D'Atena, Le
aperture dinamiche del riparto delle competenze, tra punti fermi
e nodi non sciolti, in Le Regioni, fasc. 4-5, 2008, 811 ss.; S.
Mangiameli, Letture sul regionalismo italiano, Torino, 2011, 61
ss., il quale mette in dubbio l'ammissibilita' di un simile
«scambio tra competenza e partecipazione».